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礦產(chǎn)資源支撐著中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、騰飛、跨越發(fā)展，至少在“十四五”和“十五五”期間，其消費(fèi)總量仍將持續(xù)增長(zhǎng)。中國(guó)作為全球第一大礦產(chǎn)資源消費(fèi)國(guó)，當(dāng)前，石油、鐵、銅、鎳、鈷等緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品供應(yīng)“大頭在外”的格局沒(méi)有改變。一方面，隨著大國(guó)博弈加劇，特別是全球地緣政治不穩(wěn)定性增加、全球資源問(wèn)題政治化和主要礦產(chǎn)品價(jià)格金融化、新冠肺炎疫情全球防控和主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策迥異等因素，對(duì)主要礦業(yè)生產(chǎn)國(guó)和礦產(chǎn)資源市場(chǎng)產(chǎn)生不確定性影響，境外資源供應(yīng)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，我國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)情沒(méi)有變，國(guó)內(nèi)資源基礎(chǔ)不牢和供應(yīng)能力不足等問(wèn)題突出，加上新冠肺炎疫情中暴露的安全隱患，礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈體系變得更為脆弱，資源安全形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻。

總體態(tài)勢(shì)

全球礦產(chǎn)資源總量豐富，按當(dāng)前開(kāi)采水平估算，絕大多數(shù)礦產(chǎn)儲(chǔ)采比均高于30，而且技術(shù)進(jìn)步全方位地拓展了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的范疇和空間，極大地提高了全球礦產(chǎn)資源的可供能力。同時(shí)，全球礦產(chǎn)品總體上基本能夠?qū)崿F(xiàn)供需平衡，并且絕大多數(shù)年份供應(yīng)略有過(guò)剩。例如，本世紀(jì)以來(lái)，約80%的年份全球原油維持0~3%的供應(yīng)過(guò)剩率，約70%的年份天然氣維持0~2%的供應(yīng)過(guò)剩率。此外，全球粗鋼、精煉銅、電解鋁等，大多數(shù)年份也是供應(yīng)過(guò)剩。雖然全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)總體充裕，但是基于資源稟賦關(guān)系，中國(guó)半數(shù)以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品供應(yīng)或多或少依賴進(jìn)口，石油、鐵、銅、鎳、鈷等對(duì)外依存度更是超過(guò)70%，供應(yīng)“大頭在外”的格局沒(méi)有變。

中國(guó)成為全球礦產(chǎn)資源的主要消費(fèi)國(guó)，需求總量增加的態(tài)勢(shì)沒(méi)有變

中國(guó)是全球礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國(guó)，目前年消費(fèi)水平與美國(guó)、日本和歐盟等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的消費(fèi)總和相當(dāng)，其中，煤炭、鐵礦石、銅、鋁、鎳等品種的消費(fèi)量占全球一半以上。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)礦產(chǎn)資源消費(fèi)總量將繼續(xù)增加。據(jù)預(yù)測(cè)，“十四五”期間，全國(guó)原油消費(fèi)將較“十三五”增長(zhǎng)10.5%，原煤增長(zhǎng)3.7%、鐵礦石增長(zhǎng)7.5%、精煉銅增長(zhǎng)21.1%、電解鋁增長(zhǎng)5.6%、天然氣增長(zhǎng)40.6%、稀土增長(zhǎng)32.6%、鈷增長(zhǎng)46.9%。從目前情況看，除煤炭、鐵礦石等少部分礦產(chǎn)消費(fèi)量在“十四五”或“十五五”期間進(jìn)入峰值平臺(tái)區(qū)外，銅、鋁等礦產(chǎn)消費(fèi)仍將持續(xù)增長(zhǎng)。即便進(jìn)入了消費(fèi)峰值平臺(tái)區(qū)，從美國(guó)等國(guó)家的發(fā)展歷程看，這些礦產(chǎn)品的消費(fèi)總量也將至少維持約15年的時(shí)間不變，更何況在“雙碳”目標(biāo)下，鋰、鈷、鎳等新能源礦產(chǎn)的需求峰值要在2035年之后才會(huì)到來(lái)。從目前情況看，在2045年以前，我國(guó)礦產(chǎn)資源的消費(fèi)體量規(guī)模將持續(xù)維持高位態(tài)勢(shì)。

中國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量家底薄弱，主要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量增長(zhǎng)乏力、品質(zhì)下降的趨勢(shì)沒(méi)有變

中國(guó)雖然礦產(chǎn)資源種類齊全，但是油氣、鐵、銅、鋁等用量大的基礎(chǔ)原材料礦產(chǎn)，以及鎳、鋰、鈷等支撐新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新能源礦產(chǎn)，在全球明顯處于劣勢(shì)。實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)雖然取得很大成就，但是所提交的新增資源質(zhì)量在下降，例如石油，勘查新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量“低滲、致密、稠油”等問(wèn)題較突出，金屬礦產(chǎn)同樣面臨難采、難選、難冶等問(wèn)題。由于近幾年提交的新增查明資源儲(chǔ)量質(zhì)量下降，在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，將嚴(yán)重影響資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。

中國(guó)石油、鐵礦石、銅精礦等緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品，長(zhǎng)期依賴進(jìn)口的格局沒(méi)有變

從價(jià)值角度看，2020年，全國(guó)進(jìn)口礦產(chǎn)品總值3.15萬(wàn)億元，其中進(jìn)口金額前四的礦產(chǎn)依次是原油（1.22萬(wàn)億元）、鐵礦石（0.82萬(wàn)億元）、銅精礦（0.24萬(wàn)億元）、天然氣（0.23萬(wàn)億元），這4種礦產(chǎn)品進(jìn)口額合計(jì)2.51萬(wàn)億元，約占全國(guó)礦產(chǎn)品進(jìn)口總額的80%。從實(shí)物角度看，2020年，全國(guó)進(jìn)口鐵礦石11.7億噸、原油5.42億噸、天然氣1.02億噸、銅精礦2177萬(wàn)噸（實(shí)物量），對(duì)外依存度依次為鐵礦石84.2%、銅精礦75.7%、原油73.6%、天然氣42.8%。特別是在“雙碳”目標(biāo)下，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的鋰、鈷、鎳和稀土，需求量將出現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)。據(jù)預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)新能源礦產(chǎn)鋰、鈷、稀土和鎳的需求量將分別相當(dāng)于2019年的4.7倍、2.2倍、2倍和1.6倍，2035年鋰、鈷、稀土和鎳的需求量將分別相當(dāng)于2019年的7倍、3倍、2.5倍和2倍。由于中國(guó)緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源稟賦較差，而需求量將長(zhǎng)期維持在高位態(tài)勢(shì)，進(jìn)口規(guī)模將進(jìn)一步增加。

全球礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)加劇和部分資源富裕國(guó)礦業(yè)政策收緊，利用境外資源的被動(dòng)局面沒(méi)有變

在百年未有之大變局下，全球地緣政治復(fù)雜多變，大國(guó)資源博弈加劇和區(qū)域性的資源聯(lián)盟組織活動(dòng)，使得全球資源治理體系面臨重組調(diào)整，影響全球資源市場(chǎng)穩(wěn)定。同時(shí)，近幾年印尼等國(guó)家限制鎳礦原礦出口，貿(mào)易壁壘層出不窮；秘魯?shù)葒?guó)家修改礦業(yè)法，縮短礦業(yè)權(quán)使用年限等，投資自由化逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)不減，對(duì)境外資源供應(yīng)形成制約。

主要風(fēng)險(xiǎn)

從資源稟賦及需求情形看，油氣、鐵、銅、鎳等礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)保障能力偏低。2008年金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響仍未完全消除，疊加當(dāng)前新冠肺炎疫情仍在肆虐全球、主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策迥異，以及金融資本滲入礦產(chǎn)品市場(chǎng)等多種因素影響，使得百年未有之大變局下我國(guó)礦產(chǎn)資源安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。

全球資源問(wèn)題政治化和境外采礦標(biāo)準(zhǔn)提升，增加了境外資源供應(yīng)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

一是生產(chǎn)高度集中，供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)增加。我國(guó)緊缺的鐵礦石、銅精礦、鋁土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品，全球50%以上產(chǎn)量集中于澳大利亞、智利、秘魯、菲律賓、印尼、南非、幾內(nèi)亞、巴西、剛果（金）、緬甸等國(guó)家，供應(yīng)鏈極易因生產(chǎn)國(guó)貿(mào)易限制、地緣政治及政變等因素干擾而斷裂。二是境外采礦標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格，并且全球資源治理的關(guān)注點(diǎn)逐步向人權(quán)、環(huán)境、腐敗等非經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)移，話語(yǔ)體系發(fā)生明顯變化，使得中國(guó)在全球礦產(chǎn)資源治理體系中處于“發(fā)達(dá)國(guó)家擠壓、發(fā)展中國(guó)家抱怨”的兩難境地，難以發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用，獲取境外資源難度增加。

新冠肺炎疫情持續(xù)肆虐全球和部分資源國(guó)“政變”等突發(fā)事件，增加了境外資源供應(yīng)的潛在危機(jī)

受新冠肺炎疫情影響，2020年，全球至少有300個(gè)采礦作業(yè)被中斷，以銅為代表的基本金屬成為主要的風(fēng)險(xiǎn)品種，有價(jià)值43億美元的共計(jì)55個(gè)項(xiàng)目處于較高風(fēng)險(xiǎn)之下。中國(guó)作為全球冶煉加工大國(guó)，冶煉加工開(kāi)工率已完全恢復(fù)到疫情前正常水平，資源需求旺盛，但是疫情仍在全球肆虐，境外主要礦山階段性停工停產(chǎn)，以及港口裝卸短期中斷的風(fēng)險(xiǎn)，影響礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)因素依然存在。

2021年，緬甸、阿富汗、幾內(nèi)亞相繼發(fā)生“政變”，可能對(duì)中國(guó)中重稀土、鋁土礦境外供應(yīng)產(chǎn)生沖擊影響。

主要礦產(chǎn)品價(jià)格金融化，增加了境外資源供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

2021年，主要礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲，其中，秦皇島港動(dòng)力煤最高價(jià)在10月份達(dá)到2592元/噸，較年初上漲225%；全國(guó)液化天然氣最高價(jià)在11月份達(dá)到7635元/噸，較年初上漲19.4%；鐵礦石進(jìn)口到岸價(jià)最高在5月份達(dá)到230.59美元/噸，較年初上漲42.7%；滬鋁、滬錫最高價(jià)在10月份分別達(dá)到2.47萬(wàn)元/噸、30.14萬(wàn)元/噸，分別較年初上漲60%、96.3%；國(guó)產(chǎn)電池級(jí)碳酸鋰最高價(jià)在12月份達(dá)到27.5萬(wàn)元/噸，較年初上漲418.9%，均創(chuàng)出歷史新高。2021年，美國(guó)西德克薩斯輕質(zhì)原油（WTI）最高價(jià)在10月份達(dá)到84.65美元/桶，較年初上漲77.8%，創(chuàng)2014年以來(lái)新高；滬銅最高價(jià)在5月份達(dá)到7.7萬(wàn)元/噸，較年初上漲33.6%，創(chuàng)2006年以來(lái)新高。

新能源礦產(chǎn)品需求快速增長(zhǎng)，部分礦產(chǎn)品因供應(yīng)能力受限引發(fā)市場(chǎng)供需失衡，增加了能源轉(zhuǎn)型延遲或代價(jià)更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際能源署在2021年發(fā)布的《關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的作用》報(bào)告中稱，要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)，意味著2040年清潔能源技術(shù)對(duì)礦產(chǎn)的需求將翻兩番；如果要加速轉(zhuǎn)型，即在2050年之前實(shí)現(xiàn)全球凈零排放，那么到2040年需要投入的礦產(chǎn)將比現(xiàn)在多6倍。但是，目前的礦產(chǎn)供應(yīng)和投資計(jì)劃沒(méi)有達(dá)到能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型所需的水平，因此，增加了能源轉(zhuǎn)型延遲或代價(jià)更大的風(fēng)險(xiǎn)。以發(fā)展核能所需的鈾為例，據(jù)世界核能協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，2020年全球鈾產(chǎn)量為4.77萬(wàn)噸，較需求量低30%左右。2021年，全球鈾需求或?qū)⑦_(dá)到7.35萬(wàn)噸，2030年將達(dá)到9.34萬(wàn)噸。但是，供應(yīng)方面，因部分鈾礦壽命即將終結(jié)，而新鈾礦開(kāi)發(fā)的速度遠(yuǎn)不及需求增長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)也難以完成擴(kuò)產(chǎn)，預(yù)計(jì)2025年全球鈾供應(yīng)量很可能在當(dāng)前基礎(chǔ)上再下降15%，到2030年將下降50%，這將加劇全球鈾市場(chǎng)的供需失衡，鈾價(jià)格可能會(huì)不斷創(chuàng)出歷史新高。

主要建議

按照健全供應(yīng)鏈和提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的要求，保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全，一方面，需要加強(qiáng)緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)找礦工作，增強(qiáng)守住資源安全底線的能力；另一方面，需要通過(guò)多部門協(xié)作，深化礦業(yè)國(guó)際合作，增強(qiáng)國(guó)外供應(yīng)能力，確保礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈穩(wěn)定安全。

通過(guò)找礦增儲(chǔ)夯實(shí)資源基礎(chǔ)，提升守住資源安全底線的能力

持續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)找礦行動(dòng)，重點(diǎn)圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以油氣、富鐵礦、銅，以及鋰、鈷、離子型稀土等緊缺礦產(chǎn)為主攻方向，聚焦重點(diǎn)成礦區(qū)帶，加大調(diào)查評(píng)價(jià)和勘查投入，努力增加國(guó)家資源儲(chǔ)量，為建設(shè)國(guó)家資源保障核心區(qū)提供資源基礎(chǔ)。特別是油氣，需要突出海域，增強(qiáng)海上“增儲(chǔ)上產(chǎn)”的能力，穩(wěn)住1.8億噸/年及以上規(guī)模的原油產(chǎn)量，滿足交通運(yùn)輸?shù)牡拙€需求。

深化礦業(yè)國(guó)際合作，提高全球資源治理能力，健全供應(yīng)鏈安全保障體系

一是鼓勵(lì)通過(guò)國(guó)際合作，積極建設(shè)境外資源基地，全面提升資源保障能力。為了推動(dòng)境外資源基地建設(shè)有序?qū)嵤枰M織編制境外資源開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確基地建設(shè)的重點(diǎn)礦產(chǎn)、主要地區(qū)和投資方式，作為落實(shí)“走出去”的行動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)，規(guī)范境外資源基地建設(shè)行為，提升投資風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。從當(dāng)前全球鎳、鈷、鋰等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的分布、需求和投資環(huán)境情況看，銅、鎳、鈷、鋰等是我國(guó)境外資源基地建設(shè)的重點(diǎn)，中部非洲、東南亞、中亞等周邊國(guó)家和拉丁美洲國(guó)家，是境外資源基地建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。二是針對(duì)資源所在國(guó)的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，在資源所在地建立中國(guó)企業(yè)“協(xié)會(huì)”等組織，定期或不定期與所在國(guó)相關(guān)部門進(jìn)行溝通交流，必要時(shí)通過(guò)駐外領(lǐng)事館與政府交涉，由政府出面簽訂雙邊投資協(xié)定，并督促所在國(guó)執(zhí)行，條件成熟時(shí)可將企業(yè)的投資合作上升為國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)合作；針對(duì)鎳、鈷等資源，重點(diǎn)增強(qiáng)與剛果（金）、印尼等國(guó)的政治互信，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。三是油氣方面，要充分估計(jì)中美關(guān)系對(duì)我國(guó)油氣安全影響的嚴(yán)重性，積極與俄羅斯、中亞等國(guó)家開(kāi)展資源外交，充分利用地緣等方面的優(yōu)勢(shì)，建立油氣供需同盟，清除投資障礙和貿(mào)易壁壘，并加強(qiáng)運(yùn)輸通道建設(shè)，保障油氣進(jìn)口穩(wěn)定與運(yùn)輸通道安全。四是積極參與國(guó)際礦業(yè)投資和貿(mào)易規(guī)則制定，加強(qiáng)綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)則、政策特別是標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域?qū)?，推?dòng)全球資源治理更加公平、包容、高效，共同應(yīng)對(duì)資源欠賬、生態(tài)赤字和治理短板，確立與我國(guó)地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)等的話語(yǔ)權(quán)。推進(jìn)礦產(chǎn)品貿(mào)易人民幣結(jié)算機(jī)制，鼓勵(lì)香港、上海、深圳等地金融機(jī)構(gòu)、期貨交易所加強(qiáng)與國(guó)際礦產(chǎn)品交易所和礦業(yè)融資為主的證券交易所合作，完善資源類商品金融市場(chǎng)，發(fā)展避險(xiǎn)工具，提高避險(xiǎn)能力。牽頭建立全球性鋰、鈷、稀土等小金屬礦產(chǎn)品交易所，確立我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)和高技術(shù)礦產(chǎn)的世界地位。

加大金融政策支持力度，保障企業(yè)境外權(quán)益資源及時(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際產(chǎn)能和產(chǎn)量

一是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支撐力度，讓民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)海外礦業(yè)投資重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)在貸款利率、擔(dān)保條件、融資額度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑戰(zhàn)性地區(qū)資源開(kāi)發(fā)的投融資支持力度。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策扶持，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)企業(yè)與海外礦企簽訂長(zhǎng)期原材料供應(yīng)保障訂單，并在資源回運(yùn)時(shí)予以貿(mào)易政策便利。三是簡(jiǎn)化海外并購(gòu)審批流程，優(yōu)化外匯審批手續(xù)，對(duì)重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目可采取“先行事后報(bào)備”方式，提高海外優(yōu)良資源資產(chǎn)并購(gòu)的能力和機(jī)遇。四是加大對(duì)國(guó)外權(quán)益資源開(kāi)發(fā)配套的扶植力度，特別要在金融政策上就地建立冶煉廠提供信貸資助，及時(shí)將短缺資源有效生產(chǎn)出來(lái)而回運(yùn)國(guó)內(nèi)。五是依托“一帶一路”建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)參與境外資源勘查開(kāi)發(fā)，尤其要關(guān)注南美及非洲地區(qū)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)收購(gòu)、資產(chǎn)重組、租賃經(jīng)營(yíng)等方式獲取高品質(zhì)資源，提高全球資源控制能力。

強(qiáng)化礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和儲(chǔ)備體系建設(shè)，提高礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的韌性

完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，并系統(tǒng)開(kāi)展國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品供需分析和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告制度，完善政策池工具箱，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)國(guó)際重大沖突資源安全預(yù)警能力。統(tǒng)籌國(guó)家部門的有關(guān)職責(zé)，實(shí)施礦產(chǎn)資源保護(hù)與儲(chǔ)備工程，建立政府和企業(yè)共同參與、采儲(chǔ)結(jié)合的混合儲(chǔ)備機(jī)制，建立以產(chǎn)品儲(chǔ)備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備為輔的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系。其中，礦產(chǎn)品儲(chǔ)備側(cè)重于油氣和軍工國(guó)防原材料，應(yīng)對(duì)短期市場(chǎng)供應(yīng)中斷；產(chǎn)能儲(chǔ)備側(cè)重于煤制油制氣項(xiàng)目，以及鐵礦、銅礦等大宗礦產(chǎn)；產(chǎn)地儲(chǔ)備側(cè)重于目前各類保護(hù)區(qū)需要退出的礦業(yè)權(quán)，以及次優(yōu)礦業(yè)邊際項(xiàng)目，保障資源代際安全。從目前情況看，要重點(diǎn)強(qiáng)化油氣、國(guó)防軍工礦產(chǎn)品國(guó)家安全儲(chǔ)備，鼓勵(lì)企業(yè)就鐵礦石、銅精礦等大宗緊缺礦產(chǎn)品開(kāi)展商業(yè)儲(chǔ)備，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（作者單位系中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）