探索市場化的礦山生態(tài)修復模式
——《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》解讀
2019年12月27日 15:25 1771次瀏覽 來源： 中國礦業(yè)報 分類： 地礦建設
12月17日，自然資源部印發(fā)《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》出臺基于怎樣的背景？有哪些政策創(chuàng)新和突破？地方推進有關工作要注意哪些問題？對此，自然資源部國土空間生態(tài)修復司負責人進行了解讀。
“出臺《意見》，是我部貫徹落實習近平總書記在民營企業(yè)座談會上重要講話精神的一項舉措。同時，也是切實履行我部‘兩統(tǒng)一’職責，通過自然資源政策激勵，吸引社會各方投入，探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態(tài)修復模式，實現生態(tài)效益、社會效益和經濟效益相統(tǒng)一。”該負責人開宗明義。
《意見》出臺背景：面對大量欠賬，財政資金杯水車薪
我國礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據遙感調查監(jiān)測數據，截至2018年年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約 2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀土地約3400多萬畝。
目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態(tài)修復的制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山企業(yè)面臨存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。“近年來，一些地方積極探索礦山修復多元化資金籌措方式，取得了不少成功經驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”該負責人介紹。
黨的十九大提出，“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”?！蛾P于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出，“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復”。
該負責人表示，《意見》將礦山生態(tài)功能修復和后續(xù)資源開發(fā)利用、產業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業(yè)在內的各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國土空間生態(tài)保護修復的大軍中來。
《意見》主要內容之一：據實核定礦區(qū)土地利用現狀地類
在我國一些礦區(qū)，尤其是地下水位較高的平原礦區(qū)，如山東濟寧、安徽淮北等地，地下采礦導致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無法恢復原用途。
本著尊重歷史、實事求是的原則，《意見》提出，已有的因采礦塌陷無法恢復原用途的農用地可據實核定。
“據實核定礦區(qū)土地利用現狀、權屬、合法性，是因地制宜開展生態(tài)修復和綜合利用的前提和基礎。”該負責人表示，首先還是堅持耕地保護優(yōu)先理念。一方面，要強化礦山企業(yè)生態(tài)保護修復責任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞；另一方面，要嚴格認定標準和審批程序，對已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實并征得土地權利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他農用地或未利用地，涉及耕地的據實統(tǒng)籌進行核減，其中涉及永久基本農田的按規(guī)定進行調整補劃，并納入國土空間規(guī)劃?！兑庖姟窂娬{，耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。
《意見》主要內容之二：鼓勵礦山土地綜合修復利用
“通過賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修復利用，是政策措施含金量所在。”該負責人指出。
《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態(tài)修復投資主體后續(xù)土地使用權的方式，激勵社會資本投入。一是在符合國土空間規(guī)劃的前提下，修復后擬改為經營性建設用地的可采取兩種實施模式：第一種是由地方政府整體修復后進行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人；第二種是將礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態(tài)修復協(xié)議與土地出讓合同。二是修復后擬作為農用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門以協(xié)議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或漁業(yè)生產。
《意見》還明確，依據新修改的《中華人民共和國土地管理法》中集體經營性建設用地入市的有關規(guī)定，對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發(fā)展相關產業(yè)。
《意見》提出，各地依據國土空間規(guī)劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產業(yè)，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用基本農田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。
為降低社會投資主體利用礦區(qū)修復后土地發(fā)展相關產業(yè)前期的用地成本，《意見》提出可按有關規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的差別化土地供應方式。
《意見》主要內容之三：礦山存量建設用地修復后的騰退指標可以流轉使用
為盤活礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策。
一是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。
二是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地等其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。該負責人介紹，這么做的主要原因：一方面是新建礦山用地量大，本地區(qū)新增建設用地規(guī)劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求；另一方面是采礦活動可能跨縣級行政區(qū)，需要在省級行政區(qū)范圍內統(tǒng)籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。
三是允許礦山企業(yè)對依法取得的建設用地進行修復后發(fā)展相關產業(yè)?！兑庖姟芬?guī)定在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設用地修復后用于商業(yè)、服務業(yè)等經營性用途。
《意見》主要內容之四：歷史遺留露天開采類礦山修復工程，可合理利用廢棄土石料
一些歷史遺留露天開采類礦山在原地遺留有廢棄土石料，因實施必要的修復工程也會新產生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開展礦山生態(tài)修復的需要，又能增加收益加大對生態(tài)修復的投入，達到收益反哺修復的目的。
《意見》規(guī)定，對由地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程。確有剩余的，可由縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行銷售，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，保障其合理收益。同時，在操作層面做出規(guī)定要求。
有關監(jiān)管要求：強化監(jiān)督和管控，杜絕污染和違法違規(guī)問題發(fā)生
“好事要辦好。《意見》給出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態(tài)保護修復的要求和任務落到實處，既要給予政策激勵，又要強調嚴格管理，堅決防止各類違法違規(guī)問題的發(fā)生。”該負責人指出，重點是要加強對礦山修復形成的耕地及其他農用地質量的監(jiān)管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監(jiān)管。
該負責人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容，是在總結各地工作基礎上的探索創(chuàng)新。由于各地情況差別很大，需要按照《意見》規(guī)定，結合實際，因地制宜制定實施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準確落地。部將加強工作督導，對政策實施情況進行評估，發(fā)現問題及時糾正。
附《意見》全文——
《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源主管部門，國家林業(yè)和草原局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：
為解決礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題，按照黨的十九大“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復，制定本意見。
一、據實核定礦區(qū)土地利用現狀地類
地方各級自然資源主管部門要據實調查礦區(qū)土地利用現狀、權屬、合法性。對已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實并征得土地權利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他類型農用地或未利用地，涉及耕地的據實統(tǒng)籌進行核減，其中涉及永久基本農田的按規(guī)定進行調整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。
二、強化國土空間規(guī)劃管控和引領
市、縣級人民政府編制國土空間規(guī)劃時，應充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現狀和開發(fā)潛力、土壤環(huán)境質量狀況、水資源平衡狀況、地質環(huán)境安全和生態(tài)保護修復適宜性等，尊重土地權利人意見，結合生態(tài)功能修復和后續(xù)資源開發(fā)利用、產業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內各類空間用地的規(guī)模、結構、布局和時序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開發(fā)和科學利用創(chuàng)造條件。
三、鼓勵礦山土地綜合修復利用
歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬改為經營性建設用地的，在符合國土空間規(guī)劃前提下，可由地方政府整體修復后，進行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人；也可將礦山生態(tài)修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態(tài)修復協(xié)議與土地出讓合同。歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬作為國有農用地的，可由市、縣級人民政府或其授權部門以協(xié)議形式確定修復主體，雙方簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產。
對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復，也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發(fā)展相關產業(yè)。
各地依據國土空間規(guī)劃在礦山修復后的土地上發(fā)展旅游產業(yè)，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用永久基本農田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。
四、實行差別化土地供應
各地可依據國土空間規(guī)劃，利用礦山修復后的國有建設用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等產業(yè)，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關規(guī)定以劃撥方式提供土地使用權，鼓勵土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權。礦山修復后的國有建設用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的方式供應。
五、盤活礦山存量建設用地
各地將正在開采礦山依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。其中，正在開采的礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地和其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。
在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等經營性用途。
六、合理利用廢棄礦山土石料
對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態(tài)修復方案要在科學評估論證基礎上，按“一礦一策”原則同步編制，經縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意后實施。
七、加強監(jiān)督管理
地方各級自然資源主管部門要加強工作指導，做好日常監(jiān)督管理，建立健全政府、礦山企業(yè)、社會投資方、公眾共同參與的監(jiān)督機制，探索建立修復企業(yè)誠信檔案和信用積累制度。特別要確保礦山修復形成的耕地及其他農用地質量達到土壤環(huán)境質量要求；確保對列入土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，在達到風險管控、修復目標之前，不得調整為住宅、公共管理與公共服務用地。加強對涉及廢棄土石料處置項目的監(jiān)管，防止各類違規(guī)違法問題的發(fā)生。
各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門可結合當地實際，制定具體實施辦法。在實施過程中遇有重大政策問題，及時向部報告。
本文件有效期5年。
自然資源部
2019年12月17日
責任編輯：張雪卉
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