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“作為山東重要的省級自然保護(hù)區(qū)，濟(jì)寧南四湖的生態(tài)保護(hù)不可動搖。但要為環(huán)保直接清退15座煤礦，全省煤炭總量將減產(chǎn)15%，約3萬人面臨失業(yè)，算上家屬甚至?xí)绊?0多萬人。矛盾怎么解決？”為找到環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)開發(fā)的“雙贏”之策，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）教授、中國煤炭學(xué)會煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)專業(yè)委員會副主任胡振琪今年一直在奔波。

與南四湖類似，當(dāng)前全國多個自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)開采也在收緊。2017下半年至今，20多個省市出臺相關(guān)方案，要求礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)。除堅決關(guān)停，這批煤礦還將被注銷探礦權(quán)、采礦權(quán)（以下并稱“礦業(yè)權(quán)”）。

“退出”既是事實(shí)，隨之而來的企業(yè)補(bǔ)償、員工安置、地方稅收等現(xiàn)實(shí)成為焦點(diǎn)。保護(hù)環(huán)境的同時，企業(yè)合法權(quán)益能否保障？如何退出更加穩(wěn)定合理？

一波多折前有生態(tài)環(huán)境部等七部委的“綠盾2018”行動，直指自然保護(hù)區(qū)工礦企業(yè)排查；后有各級環(huán)保督察明確要求全面清退自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)。煤礦開在自然保護(hù)區(qū)，到底如何處理？

“南四湖是2003年被劃為省級自然保護(hù)區(qū)，礦在此之前就已建成，劃定時對這些礦也無說法，當(dāng)時影響并不大。直到去年國家出臺《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，及中央環(huán)保督察點(diǎn)名南四湖長期存在煤礦開采活動，我們才得到要退出的消息。”山東一煤企相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

而據(jù)山東省去年8月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好全省各級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作的通知》，2017年底前，需核實(shí)全省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置的探礦權(quán)、采礦權(quán)并限期退出。“我們和屬地濟(jì)寧市政府也有溝通，但到底怎么退、何時退、怎么補(bǔ)償?shù)榷紵o定論，遲遲不見具體方案，后來也就擱置了。”該負(fù)責(zé)人坦言。

意外的是，近日山東省國土資源廳下發(fā)的《關(guān)于做好生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)銜接有關(guān)工作的通知》明確，因?qū)賴抑攸c(diǎn)礦區(qū)中的合法礦業(yè)權(quán)，原需退出的礦產(chǎn)“原則上不劃入生態(tài)保護(hù)紅線”。“不過相關(guān)部門也透露，今后環(huán)保要求會更嚴(yán)，肯定不可能像之前那樣開采了。”上述負(fù)責(zé)人稱。

面臨同樣問題的，還有山西焦煤西山煤電集團(tuán)的7個煤礦。第二批中央環(huán)保督察中，這七個煤礦就因在晉祠泉域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)采煤而被點(diǎn)名批評。據(jù)集團(tuán)下屬杜兒坪煤礦掘進(jìn)一隊(duì)副隊(duì)長董林介紹，包括自己所在礦區(qū)，退出后損失都不小，“而且這么多工友怎么辦？”

截至目前，超過20省市已明確退出要求，執(zhí)行卻因種種矛盾執(zhí)行不力。在多位業(yè)內(nèi)人士看來，退出本無問題，關(guān)鍵是要退得“合理科學(xué)”。

缺章可循作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)保的重要措施，自然保護(hù)區(qū)禁止采煤不無道理。早在1994年，國家《自然保護(hù)區(qū)條例》就明確“禁止開礦”。然而，僅以國家級自然保護(hù)區(qū)為例，2013－2015年新增對環(huán)境影響較大的能源設(shè)施就達(dá)335處。屢禁為何難止？

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊認(rèn)為，首先是難在范圍界定。“明確自然保護(hù)區(qū)的邊界范圍和功能分區(qū)是礦業(yè)權(quán)退出的前提，但從劃定來看，一開始就存在糊涂賬。”因長期按“早劃多劃、先劃后建”執(zhí)行，很多自然保護(hù)區(qū)設(shè)立前并未與原有權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，加之后期產(chǎn)權(quán)不清、多頭管理等因素，難免造成“你隨意劃、我隨便管”的松散局面，直接影響礦業(yè)權(quán)范圍。

“我國自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)，前兩者嚴(yán)明禁止采礦，實(shí)驗(yàn)區(qū)卻允許一定生產(chǎn)設(shè)施和建設(shè)項(xiàng)目。不少地區(qū)粗暴實(shí)行‘一刀切’，不顧企業(yè)合法權(quán)益，客觀上也造成企業(yè)不愿退。”原國土資源部不動產(chǎn)登記中心法律顧問、北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所合伙人吳永高說。

其次，“補(bǔ)償難”也是關(guān)鍵。吳永高指出，退出補(bǔ)償機(jī)制目前整體不夠充分，“以采礦權(quán)為例，理論上，補(bǔ)償應(yīng)包括直接損失和預(yù)期收益損失，一是礦山建設(shè)、設(shè)備采購、人員聘用等成本；二是前期投入可能帶來的盈利，但大多地區(qū)并未做到客觀評估。”

這得到了中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷的贊同。“現(xiàn)行補(bǔ)償多為政府自行擬定，并未與企業(yè)協(xié)商。但每個礦的儲量、開采年限、生產(chǎn)成本等各不相同，需具體問題具體分析，根本無法統(tǒng)一補(bǔ)償價格。比如有的礦早在自然保護(hù)區(qū)劃定前已經(jīng)建立，并不存在主觀違規(guī)，如何補(bǔ)償？又如原劃定100萬噸的礦，剛開出20萬噸就要關(guān)閉，剩下80萬噸怎么辦？”

“這一大筆補(bǔ)償由誰買單？地方財政有沒有這個實(shí)力？”邢雷問道。

“一礦一策”

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有大大小小自然保護(hù)區(qū)2700多個，約占國土面積的15%。而生態(tài)保護(hù)與礦產(chǎn)資源開發(fā)的矛盾，已是自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展中面臨的焦點(diǎn)問題。對此，科學(xué)論證、“一礦一議”成為業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)。

胡振琪指出，因?qū)坝^、生態(tài)造成直接破壞，露天開采必須禁止；但在影響可控的基礎(chǔ)上，井工開采應(yīng)區(qū)別對待。以南四湖自然保護(hù)區(qū)為例，一方面，保護(hù)重點(diǎn)是濕地，采煤沉陷區(qū)恰可修復(fù)成濕地；另一方面，依托現(xiàn)有成熟技術(shù)，開采區(qū)全部位于湖下，外部幾乎不會察覺，對水體非但沒有影響，還增加了需水量。但對湖中島和壩體影響較大，可以通過局部開采避開。“我認(rèn)為在此情況下，魚和熊掌可以兼得。”

針對范圍界定，“除國家規(guī)定的硬性門檻外，到底退不退、退哪些、怎么退，還需評估實(shí)際情況。如果處理后達(dá)標(biāo)、影響可控制，就不能簡單‘一刀切’。”胡振琪稱。

邢雷也表示，退出不可一蹴而就，時限應(yīng)據(jù)實(shí)際靈活計劃，給企業(yè)騰出一定緩沖期，也便于職工再謀生路，盡量將各方損失降至最小。

需要“一礦一策”的重點(diǎn)，還有補(bǔ)償機(jī)制。吳永高表示，無論自然保護(hù)區(qū)成立前后設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，只要是經(jīng)合法程序取得，都是基于對政府信賴形成的值得保護(hù)的利益。礦業(yè)權(quán)實(shí)際屬物權(quán)的一種，不管以何種形式退出，從程序公平角度，都應(yīng)經(jīng)雙方協(xié)商、合理評估。“但因情形復(fù)雜，各礦的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等還應(yīng)單獨(dú)考量。例如，采礦權(quán)尚未到期就被要求強(qiáng)制退出自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)給予補(bǔ)償。而采礦權(quán)到期的，如采礦許可證年限和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案確定的服務(wù)年限一致，到期依法辦理注銷登記手續(xù)，無需進(jìn)行補(bǔ)償。”

此外，有專家提出，自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出可與“綠色礦山”建設(shè)打通。根據(jù)自然資源部等6部委印發(fā)的煤炭行業(yè)綠色礦山建設(shè)要求，實(shí)驗(yàn)區(qū)及以外的礦產(chǎn)，通過綠色礦山論證后可考慮保留。