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隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的力度和要求都在加強(qiáng)，國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的“綠色礦山行動(dòng)”也取得了顯著的成果。以2005~2015年10年間的不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，中央和地方財(cái)政以及企業(yè)投入礦山環(huán)境恢復(fù)治理的總資金約為900億元，恢復(fù)治理面積不低于80萬(wàn)公頃。然而，不考慮新增面積，存量待治理面積仍有約220萬(wàn)公頃，約占總需治理面積的74%，恢復(fù)治理及后續(xù)開(kāi)發(fā)總資金需求估算在萬(wàn)億元級(jí)別?？梢?jiàn)，巨大的需求和資金缺口靠中央專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政安排顯然是“杯水車(chē)薪”，在如今債務(wù)包袱沉重的形勢(shì)下地方政府也是“心有余而力不足”，礦山企業(yè)則無(wú)論是治理技術(shù)、資金還是意愿都不足。因此，廣泛引入社會(huì)資本參與，多方聯(lián)動(dòng)、綜合開(kāi)發(fā)是加快礦山環(huán)境恢復(fù)治理的有效途徑。

同樣，在嚴(yán)控地方債務(wù)的新形勢(shì)下，各地方政府的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和收儲(chǔ)也遇到了投融資的“瓶頸”。過(guò)去，地方政府主要依靠其平臺(tái)公司舉債融資投入；2014年修訂的預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）頒布之后，則主要采用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式變相舉債融資投入。然而，今年以來(lái)財(cái)政部連續(xù)以財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、87號(hào)發(fā)文重申嚴(yán)控地方債務(wù)，并將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)收儲(chǔ)工程項(xiàng)目明確列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“負(fù)面清單”。雖然，財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)允許各地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債，但發(fā)行主體要求、操作程序、時(shí)間和額度等目前看來(lái)還難以滿足地方政府的建設(shè)需要。因此，實(shí)際接觸中，地方政府的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)以及一些涉及前期土地拆遷收儲(chǔ)的公共基建項(xiàng)目，其融資渠道急需創(chuàng)新和破題。

鑒于上述兩類(lèi)“涉地”項(xiàng)目一定的共性，筆者擬從政策的梳理和實(shí)操的重點(diǎn)方面，對(duì)PPP模式在此類(lèi)項(xiàng)目上的創(chuàng)新運(yùn)用進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要的分析。

一、與土地收儲(chǔ)相關(guān)的重要政策文件解讀

    國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)《國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)〈土地儲(chǔ)備管理辦法〉的通知》是關(guān)于土地儲(chǔ)備管理的重要文件。其中第三條明確規(guī)定土地儲(chǔ)備實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)為政府部門(mén)下屬事業(yè)單位，但第十九條也明確規(guī)定土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過(guò)招標(biāo)委托第三方實(shí)施。也就是說(shuō)土地收儲(chǔ)的行政管理權(quán)和具體建設(shè)實(shí)施是分離的。

國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》也是兩部一委關(guān)于土地儲(chǔ)備及融資的重要文件。該文除重申國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)的相關(guān)規(guī)定和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主體資格外，其中第三條特別強(qiáng)調(diào)“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開(kāi)展對(duì)儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，為政府供應(yīng)‘凈地’提供有效保障”，并再次強(qiáng)調(diào)土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要通過(guò)招標(biāo)委托與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系的第三方實(shí)施。

財(cái)綜〔2016〕4號(hào)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》再次強(qiáng)化了土地儲(chǔ)備行政管理權(quán)和具體建設(shè)實(shí)施事權(quán)的分離，并且第七條特別強(qiáng)調(diào)“積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)”、“積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。

財(cái)經(jīng)〔2016〕91號(hào)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》是引起業(yè)界熱議的一份文件。其主題是公布第三批PPP示范項(xiàng)目，但文中第五條除規(guī)定PPP項(xiàng)目獲得土地的三種途徑和方式外，還特別強(qiáng)調(diào)“不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。然而從實(shí)質(zhì)上看，本文與前述土地儲(chǔ)備管理的正式文件并不矛盾，并未規(guī)定PPP社會(huì)資本方不能參與“土地整理等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。也就是說(shuō)，只要不違反文中的4個(gè)“不得”以及控制地方債務(wù)的相關(guān)文件規(guī)定就是可行的。而這類(lèi)涉及土地修復(fù)或整理的PPP項(xiàng)目，是可以通過(guò)科學(xué)合理的實(shí)施方案設(shè)計(jì)做到的。實(shí)際上，即便是財(cái)政部的PPP示范項(xiàng)目中，含有土地前期開(kāi)發(fā)、整理以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目就不勝枚舉，如各類(lèi)園區(qū)、片區(qū)、新城區(qū)PPP，交通項(xiàng)目和特色小鎮(zhèn)等。

財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范和限制，其目的依然是嚴(yán)控地方違規(guī)舉債。文中將土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)明確列入了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“負(fù)面清單”，但絕未限制符合規(guī)范性文件涉及土地修復(fù)整理的PPP項(xiàng)目中的“政府支付責(zé)任”。相反，財(cái)金函〔2017〕85號(hào)甚至在澄清政府的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任時(shí)明確指出“10%上限控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤(pán)活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目”。

因此，從上述文件的解讀和近期政策發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我們可以得出如下結(jié)論：

土地修復(fù)、整理和前期開(kāi)發(fā)的實(shí)施主體只能是政府機(jī)構(gòu)，即各地的土地儲(chǔ)備中心，任何第三方甚至是政府平臺(tái)公司都不能承擔(dān)，這充分體現(xiàn)出“土地及其收益國(guó)有”的立法和行政原則。

與土地修復(fù)、整理和前期開(kāi)發(fā)等相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依法委托第三方實(shí)施沒(méi)有法律障礙，而且是政策允許的。

將土地修復(fù)、整理和前期開(kāi)發(fā)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入PPP項(xiàng)目實(shí)施是合規(guī)的，包括為一些公益性PPP項(xiàng)目配置部分土地資產(chǎn)的二級(jí)開(kāi)發(fā)或修復(fù)土地的再利用，有PPP系列法規(guī)文件和大量實(shí)踐案例的支持。前提是除了中長(zhǎng)期的支出責(zé)任以外不能因此增加地方負(fù)債。

二、土地修復(fù)和整理類(lèi)PPP項(xiàng)目要點(diǎn)及注意事項(xiàng)

   （一）近3年來(lái)，國(guó)家在公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推行政府和社會(huì)資本合作即PPP模式，相關(guān)文件均強(qiáng)調(diào)其公益性和運(yùn)營(yíng)性，但這正是土地修復(fù)和土地整理項(xiàng)目滿足PPP規(guī)范要求的難點(diǎn)。因?yàn)閱渭兊耐恋匦迯?fù)或整理難于滿足“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年”的規(guī)定要求；單獨(dú)的“二級(jí)開(kāi)發(fā)”又缺乏公益性。將擬修復(fù)或整理的土地與其上或周邊擬建的具有一定運(yùn)營(yíng)性的公共建筑等組合成一個(gè)PPP項(xiàng)目，既解決了政府土地前期開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)的需求又滿足了PPP政策的公益性和運(yùn)營(yíng)的要求。因此，項(xiàng)目組合、綜合開(kāi)發(fā)是必由之路。

（二）盡量加大PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。PPP項(xiàng)目的三種合作模式“政府付費(fèi)型”、“可行性缺口補(bǔ)助型”、“使用者付費(fèi)型”中，隨著地方政府10%的PPP支付責(zé)任上限紛紛“超限”、國(guó)家政策的逐漸趨緊，純“政府付費(fèi)”型PPP項(xiàng)目將逐漸受限甚至無(wú)法申報(bào)入庫(kù)；“使用者付費(fèi)型”項(xiàng)目稀缺，可遇不可求；“可行性缺口補(bǔ)助型”將成為主流。因此，在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)盡可能導(dǎo)入經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)、加大經(jīng)營(yíng)內(nèi)容十分重要。

（三）土地修復(fù)或整理類(lèi)PPP項(xiàng)目不能觸碰土地收支兩條線的政策“紅線”，其投資成本及收益不能直接或間接與土地預(yù)期收益掛鉤，也不能由政府兜底、承諾、擔(dān)保直接或間接負(fù)債。但是，土地前期開(kāi)發(fā)的投資是可以進(jìn)入一級(jí)開(kāi)發(fā)成本的；土地出讓收益是可以納入預(yù)算管理后由政府中長(zhǎng)期預(yù)算統(tǒng)一按PPP項(xiàng)目合同支付投資人的。因此，只要項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)置得當(dāng)、PPP合同依法合規(guī)，社會(huì)資本參與此類(lèi)項(xiàng)目是可行的，投資回收及收益是有保障的。

（四）PPP項(xiàng)目用地的取得。涉及公益并符合《劃撥用地目錄》的部分可以協(xié)商劃撥取得；目錄之外的項(xiàng)目用地則需通過(guò)出讓獲得，根據(jù)財(cái)金〔2016〕91號(hào)“可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施”的規(guī)定，可采用“兩招并一招”的方式取得；發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)、國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)也為“兩招并一招”提供了政策支持。因此，根據(jù)上述文件和國(guó)家有關(guān)部門(mén)一系列關(guān)于開(kāi)展PPP的鼓勵(lì)政策文件，PPP項(xiàng)目用地包括為公益項(xiàng)目配置的一定土地資產(chǎn)，一次性獲得項(xiàng)目、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)是可行的。只是要注意：事前應(yīng)獲得市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)的批準(zhǔn)、符合用地規(guī)劃和方案，并在簽訂PPP協(xié)議的同時(shí)簽訂宗地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┖贤?/p>

（五）依規(guī)合法、科學(xué)合理的項(xiàng)目實(shí)施方案是“涉地”項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。本輪PPP大潮經(jīng)過(guò)3年多的發(fā)展，已經(jīng)從“大水漫灌”式轉(zhuǎn)入“深耕細(xì)作”式。國(guó)務(wù)院各部委紛紛密集發(fā)文，以其規(guī)范各地的PPP行為。政策在收緊門(mén)檻在提高，以至于許多地方政府、社會(huì)投資人和金融機(jī)構(gòu)困惑茫然、不知所措。面對(duì)紛繁的各類(lèi)文件規(guī)定、錯(cuò)綜復(fù)雜的項(xiàng)目類(lèi)型和各方需求，如何滿足政策文件要求，設(shè)計(jì)出一個(gè)依規(guī)合法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的項(xiàng)目實(shí)施方案，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)各方尤其是PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)是一個(gè)考驗(yàn)。因此，熟練正確地把握各類(lèi)文件政策、深刻理解各類(lèi)基本建設(shè)項(xiàng)目的本質(zhì)尤為重要。

總之，PPP的下半場(chǎng)靠的是政策水平、綜合知識(shí)以及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合運(yùn)用。