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　　7月20日，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報。一時間，社會各界尤其是礦業(yè)界對自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理、退出高度關(guān)注。有兩個問題是焦點，一是不管探礦權(quán)還是采礦權(quán)，也不管處于自然保護區(qū)內(nèi)何種功能區(qū)，是否必須全部退出？二是對退出的礦業(yè)權(quán)人是否應(yīng)該給予補償或賠償，以及按照什么標(biāo)準(zhǔn)給予補償或賠償？筆者就此談點看法。
　　依法界定必須退出自然保護區(qū)的礦業(yè)權(quán)國家關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的相關(guān)法律、政策規(guī)定主要有，《自然保護區(qū)條例》第二十六條：“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”；第十八條：“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應(yīng)當(dāng)劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進(jìn)入；除依照本條例第二十七條規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批準(zhǔn)建立自然保護區(qū)的人民政府認(rèn)為必要時，可以在自然保護區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。”環(huán)境保護部等十部委于2015年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號）第二條：“自然保護區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)禁在自然保護區(qū)內(nèi)開展不符合功能定位的開發(fā)建設(shè)活動……禁止在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)開展任何開發(fā)建設(shè)活動，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施；在實驗區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施。”《礦產(chǎn)資源法》第二十條：“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源……國家劃定的自然保護區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地……”國土資源部2017年頒布《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，對自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)的全面清理作出了系統(tǒng)規(guī)劃和安排，為下一步礦業(yè)權(quán)退出奠定基礎(chǔ)。
　　從以上規(guī)定可以看出，自然保護按功能劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)，禁止在核心區(qū)、緩沖區(qū)開展任何開發(fā)建設(shè)活動，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施；在實驗區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施。同時，新設(shè)礦業(yè)權(quán)嚴(yán)禁進(jìn)入自然保護區(qū)。筆者認(rèn)為，位于核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍內(nèi)，不論是探礦權(quán)還是采礦權(quán)，依法必須退出。但是實驗區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)甚至于探礦權(quán)，是否也必須全面退出？新設(shè)礦業(yè)權(quán)嚴(yán)禁進(jìn)入自然保護區(qū)，是否必須包括實驗區(qū)？再來看看地方政策。
　　內(nèi)蒙古內(nèi)政發(fā)電[2017]28號文規(guī)定：“2019年12月底前，位于自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的合法工礦企業(yè)要與具有管轄權(quán)的旗縣（市、區(qū)）人民政府簽訂退出協(xié)議，按協(xié)議約定時限退出自然保護區(qū)，并限期完成生態(tài)恢復(fù)責(zé)任。位于實驗區(qū)內(nèi)合法的礦業(yè)權(quán)，限期退出自然保護區(qū)……2018年12月底前，探礦權(quán)完成退出70%，采礦權(quán)和工業(yè)企業(yè)完成退出30%；2019年12月底前，探礦權(quán)基本全部完成退出，采礦權(quán)和工業(yè)企業(yè)退出率基本達(dá)到70%；其余難度較大采礦權(quán)和工業(yè)企業(yè)于2020年12月底前基本完成退出。”該文還明確要求，各級自然保護區(qū)內(nèi)不得新設(shè)礦業(yè)權(quán)。
　　云南省國土廳等八部門發(fā)布的《關(guān)于開展礦業(yè)權(quán)聯(lián)勘聯(lián)審依法審批工作的通知》（云國土資〔2017〕44號）規(guī)定，“……將自然保護區(qū)……等重要地區(qū)劃定為具有生態(tài)環(huán)境保護功能的禁止開采區(qū)或限制開采（勘查）區(qū)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃禁止區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁新設(shè)礦業(yè)權(quán)。嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)審查審批管理，已有礦業(yè)權(quán)在礦產(chǎn)資源規(guī)劃禁止區(qū)、達(dá)不到限制區(qū)準(zhǔn)入條件的，依法不予辦理礦業(yè)權(quán)擴大勘查開采范圍、擴大生產(chǎn)規(guī)模、變更勘查開采礦種、變更開采方式等相關(guān)變更登記手續(xù)，依法不予受理探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)申請；礦業(yè)權(quán)到期，未征得各類保護區(qū)主管部門同意的，依法不予辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)。”不難看出，云南省對自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策與國家層面規(guī)定基本一致。但是，對所有礦業(yè)權(quán)的所有審批事項全部實行聯(lián)勘聯(lián)審（筆者理解包括自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的審批或認(rèn)定）的規(guī)定，是否符合《行政許可法》的原則規(guī)定和國家行政審批精簡、便利的改革方向，值得商榷。
　　河南省國土廳等11個部門發(fā)布《河南省各類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作方案》（豫國土資發(fā)〔2017〕129號）要求：已經(jīng)確定范圍自然保護區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，勘查開采范圍部分與自然保護區(qū)范圍重疊的，扣除與自然保護區(qū)范圍重疊部分，并保持適當(dāng)間距；勘查開采范圍大部分或全部與自然保護區(qū)范圍重疊的，依法有序退出。該文同時要求：嚴(yán)格禁止在自然保護區(qū)內(nèi)新設(shè)礦業(yè)權(quán)。河南與內(nèi)蒙古的做法也一致。
　　從上面三省份政策不難看出，地方層面政策大多要求不論采礦權(quán)還是探礦權(quán)，只要位于自然保護區(qū)范圍內(nèi)（包括礦業(yè)權(quán)勘查開采范圍大部分與自然保護區(qū)重疊情形），一律限期全面退出。同時，自然保護區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁新設(shè)礦業(yè)權(quán)。這與國家層面要求有微妙的差別，比如環(huán)發(fā)(2015)57號文第七條規(guī)定：禁止社會資本進(jìn)入自然保護區(qū)探礦，保護區(qū)內(nèi)探明的礦產(chǎn)只能作為國家戰(zhàn)略儲備資源。結(jié)合該文全文，言下之意，自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)財政資金投入的勘查項目是允許新設(shè)的。該文第二條規(guī)定：在實驗區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施。這是否意味著實驗區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開采，只要環(huán)境保護嚴(yán)格達(dá)標(biāo)，對自然保護區(qū)不構(gòu)成污染或破壞，是允許的。同時，《自然保護區(qū)條例》第二十七條規(guī)定：緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察等活動。兩者結(jié)合起來分析，似乎理解為實驗區(qū)只允許基本不產(chǎn)生污染物，對環(huán)境的影響幾乎可以忽略的科研、教學(xué)、旅游、動植物繁殖等非工礦類生產(chǎn)活動，礦產(chǎn)資源的勘查開采應(yīng)該禁止，更符合立法本意或宗旨。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為：一是自然保護區(qū)的界址和功能分區(qū)必須已經(jīng)施劃明確，才能對保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分區(qū)分類確定是否應(yīng)該退出。二是自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)必須退出。三是自然保護區(qū)實驗區(qū)的礦業(yè)權(quán)，環(huán)發(fā)(2015)57號文給實踐留下了一定的想象空間，但是，基于前面的分析，筆者傾向于應(yīng)該退出，建議區(qū)分探礦權(quán)、采礦權(quán)，也與核心區(qū)、緩沖區(qū)礦業(yè)權(quán)退出區(qū)別對待，不搞“一刀切”。四是自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止新設(shè)礦業(yè)權(quán)，實驗區(qū)內(nèi)新設(shè)礦業(yè)權(quán)，環(huán)發(fā)(2015)57號文給實踐也留下了一定的想象空間，同樣基于前面的分析，筆者傾向于原則上禁止，公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性礦種地質(zhì)調(diào)（勘）查等特殊情況例外（比如放射性礦種的勘查）。五是對于礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)少部分重疊的情形，可以考慮在不影響自然保護區(qū)相關(guān)保護功能的前提下，根據(jù)《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》等規(guī)定，適當(dāng)調(diào)整自然保護區(qū)范圍，避開礦業(yè)權(quán)，使礦業(yè)權(quán)反向“退出”保護區(qū)范圍；或者調(diào)整勘查區(qū)塊或者開采范圍，變更勘查（采礦）許可證范圍，使礦業(yè)權(quán)主動退出保護區(qū)范圍。
　　我國自然保護區(qū)建設(shè)在取得成效的同時，也存在很多問題。有的地方?jīng)]有經(jīng)過科學(xué)論證，隨意劃定自然保護區(qū)；有的地方因為各種創(chuàng)建活動，過分追求保護區(qū)面積的增加等。這直接導(dǎo)致這些自然保護區(qū)一是范圍、界線不清楚；二是功能分區(qū)不明確；三是違反法定程序和權(quán)限審批設(shè)立，或者未經(jīng)批準(zhǔn)隨意擴大范圍。這又進(jìn)一步導(dǎo)致兩個問題無法回答：礦業(yè)權(quán)是不是在自然保護區(qū)內(nèi)？如在，位于何種功能區(qū)？這兩個問題不弄清楚，當(dāng)然不能適用自然保護區(qū)相關(guān)規(guī)定，要求礦業(yè)權(quán)退出。對邊界范圍和功能分區(qū)不明確，甚至沒有保護功能的自然保護區(qū)，筆者建議通過調(diào)整自然保護區(qū)范圍，使部分礦業(yè)權(quán)合法化，從而達(dá)到“退出”的目的。
　　公平合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)《物權(quán)法》明確規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)是用益物權(quán)，受法律保護。礦業(yè)權(quán)是經(jīng)過行政許可取得的，根據(jù)《行政許可法》第八條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。”這些是基于行政信賴?yán)姹Ｗo原則的重要法律規(guī)定，也是礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)應(yīng)當(dāng)給予補償?shù)母呶浑A上位法的直接法律依據(jù)。環(huán)發(fā)(2015)57號文第四條要求：“……對自然保護區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)……”因此，國家層面法律、政策明確要求對自然保護區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)；以及自然保護區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)這二類情形的礦業(yè)權(quán)退出給予補償。再來看看地方政策。
　　內(nèi)蒙古提出“依法合理補償”原則，補償兌現(xiàn)與生態(tài)恢復(fù)治理掛鉤。內(nèi)政發(fā)電（2017）28號文明確：各盟行政公署、市人民政府要根據(jù)國家、自治區(qū)有關(guān)政策制定本地區(qū)自然保護區(qū)內(nèi)合法的工礦企業(yè)退出補償辦法，由旗縣（市、區(qū)）人民政府對符合補償退出的企業(yè)組織實施補償。符合補償退出條件的工礦企業(yè)要按照生態(tài)恢復(fù)方案開展生態(tài)恢復(fù)治理，并與具有管轄權(quán)的旗縣（市、區(qū)）人民政府簽訂補償協(xié)議；旗縣（市、區(qū)）人民政府對通過生態(tài)修復(fù)工程核驗的企業(yè)予以分期兌付補償，對未通過修復(fù)核驗的企業(yè)不予補償。各盟行政公署、市人民政府要結(jié)合本地區(qū)實際，在職權(quán)范圍內(nèi)綜合運用財政、國土資源等相關(guān)政策，拓寬補償渠道，完善補償方式，保障補償退出順利實施。內(nèi)蒙古的政策與其他省份對比，比較具體、合理、到位。
　　按照環(huán)發(fā)(2015)57號文第四條規(guī)定的二種情形，山東省魯國土資字〔2017〕250號文提出“分類提出差別化補償和退出方案”原則，具體操作并無規(guī)定。
　　上面所有法律、政策規(guī)定，補償原則或標(biāo)準(zhǔn)基本是“依法、合理、差別化”。筆者建議：一是借鑒《國家賠償法》第三十六條“……對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”原則，對環(huán)發(fā)(2015)57號文第四條規(guī)定的二種情形礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過評估的直接損失給予補償，比較符合《行政許可法》第八條規(guī)定，爭取兼顧礦業(yè)權(quán)人合法利益保障與生態(tài)環(huán)境保護公共利益優(yōu)先，相對公平，好操作。二是對于輕微違法情形，可以且已經(jīng)整改到位的礦業(yè)權(quán)人，參照第一點確定直接損失金額，由負(fù)有補償責(zé)任的政府或其部門與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商確定補償金額。三是對于嚴(yán)重違法情形，依法應(yīng)當(dāng)停產(chǎn)停業(yè)、注銷、吊銷礦業(yè)權(quán)證等生產(chǎn)經(jīng)營許可或資質(zhì)的，嚴(yán)格執(zhí)法，礦業(yè)權(quán)限期退出，原則上不予補償。
　　以上三種補償方式退出的礦業(yè)權(quán)人，依法應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)恢復(fù)治理責(zé)任，補償款項的發(fā)放應(yīng)該與生態(tài)恢復(fù)驗收掛鉤，確保補償?shù)轿?，生態(tài)恢復(fù)有保障，爭取實現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的合理平衡。
　?。ㄗ髡呦荡蟪陕蓭熓聞?wù)所高級合伙人、國土資源部首席法律顧問）