聚焦國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章的研究和建立
2017年05月19日 13:59 2710次瀏覽 來(lái)源： 中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 分類(lèi)： 地質(zhì)礦業(yè)
5月12日，中國(guó)五礦集團(tuán)公司與國(guó)際海底管理局在北京簽署國(guó)際多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同，邁出了中國(guó)企業(yè)積極開(kāi)展國(guó)際海底礦區(qū)勘探開(kāi)發(fā)的國(guó)際合作交流、努力推進(jìn)國(guó)際海底礦產(chǎn)資源從勘探走向開(kāi)發(fā)的步伐。
如今，無(wú)論是有意涉足深?？碧介_(kāi)發(fā)的企業(yè)，還是多年密切關(guān)注深海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的國(guó)際組織和各國(guó)政府，都在關(guān)注著國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章的條款制定和總體推進(jìn)情況。請(qǐng)看來(lái)自中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心有關(guān)專(zhuān)家的權(quán)威解讀。
1 國(guó)際海底礦產(chǎn)資源勘探加速，商業(yè)性開(kāi)采時(shí)代或即將來(lái)臨
根據(jù)1982年制定的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，除各國(guó)領(lǐng)海、毗連海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以外的區(qū)域?qū)儆?ldquo;人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”,被稱(chēng)為“區(qū)域”。為此，聯(lián)合國(guó)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正式生效的1994年11月18日正式成立了國(guó)際海底管理局，對(duì)國(guó)際海底進(jìn)行統(tǒng)一管理。國(guó)際海底管理局管理的區(qū)域達(dá)2.3億平方公里，為世界陸地面積的1.5倍。
國(guó)際海底擁有豐富的礦產(chǎn)資源，以多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)核為主。據(jù)估計(jì)，大洋海底多金屬結(jié)核總資源量約3萬(wàn)億噸，有商業(yè)開(kāi)采潛力的達(dá)750億噸；海底富鈷結(jié)殼中鈷資源量約為10億噸。另外，最近幾年在深海又發(fā)現(xiàn)了大量的稀土資源，僅太平洋深海沉積物中稀土資源量就達(dá)880億噸。
世界各國(guó)高度重視深海戰(zhàn)略資源，美、英等海洋發(fā)達(dá)國(guó)家于20世紀(jì)60年代初開(kāi)始了國(guó)際海底區(qū)域多金屬結(jié)核調(diào)查活動(dòng)，70年代已完成多金屬結(jié)核的勘查和采礦試驗(yàn)，到80年代末基本完成了多金屬結(jié)核商業(yè)開(kāi)采前的技術(shù)儲(chǔ)備。近年來(lái)，加拿大、英國(guó)等一些國(guó)家的深海礦業(yè)公司正在加緊采礦技術(shù)研發(fā)。以加拿大鸚鵡螺礦業(yè)公司為代表的深海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)已正式開(kāi)展了海底采礦相關(guān)工作，其中該公司在巴布亞新幾內(nèi)亞俾斯麥海的索爾瓦拉一期銅金礦項(xiàng)目預(yù)計(jì)將在2019年投產(chǎn)，這也將成為首家進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的深海礦業(yè)項(xiàng)目。
隨著深海采礦技術(shù)的進(jìn)步，水下機(jī)器人、通信、電力供應(yīng)等配套技術(shù)能力的提升，深海采礦將越來(lái)越接近現(xiàn)實(shí)。
2 勘探合同到期繼續(xù)順延，深海采礦技術(shù)環(huán)境難題仍需破解
根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，各國(guó)政府和企業(yè)可向國(guó)際海底管理局提出礦區(qū)申請(qǐng)，分享應(yīng)有的權(quán)益。
為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海底資源勘探活動(dòng)的管理，國(guó)際海底管理局于2000年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》，2010年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，2012年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，這三個(gè)規(guī)章的出臺(tái)為全球各國(guó)申請(qǐng)勘探區(qū)塊提供了指南。
根據(jù)勘探規(guī)章，在2001年，先后有中國(guó)、俄羅斯、日本、法國(guó)等國(guó)家的企業(yè)和組織申請(qǐng)獲得了世界上第一批多金屬結(jié)核的勘探區(qū)塊，并與國(guó)際海底管理局簽署了為期15年的勘探合同，享有了國(guó)際海底礦產(chǎn)資源的勘探權(quán)。從2001年至今，國(guó)際海底管理局已在太平洋、大西洋中部和印度洋海域發(fā)放了28個(gè)不同的礦產(chǎn)勘探許可，申請(qǐng)主體來(lái)自15個(gè)國(guó)家和地區(qū)，勘探區(qū)塊面積達(dá)到120萬(wàn)平方千米。
根據(jù)合同規(guī)定，勘探工作計(jì)劃期滿(mǎn)后，承包者應(yīng)申請(qǐng)開(kāi)發(fā)工作計(jì)劃。由于承包者大都面臨技術(shù)條件、礦產(chǎn)品價(jià)格、環(huán)境保護(hù)、法律法規(guī)等各方面問(wèn)題，2016年到期的各區(qū)塊勘探合同所有者紛紛申請(qǐng)了延期，經(jīng)國(guó)際海底管理局22屆理事會(huì)討論，決定延期5年。
接下來(lái)，解決深海采礦技術(shù)成本高、投資風(fēng)險(xiǎn)大、環(huán)境污染是否可控等系列問(wèn)題，以及填補(bǔ)開(kāi)發(fā)規(guī)章的空白仍是管理者及投資者需共同關(guān)注的問(wèn)題。
3 制定深海礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)章，國(guó)際海底管理局步伐加快
其實(shí)，國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章的制定早在2010年就進(jìn)入了前期醞釀階段。
2010年，國(guó)際海底管理局第16屆年會(huì)上，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國(guó)家就提出要盡早開(kāi)展采礦規(guī)則研究。在2011年國(guó)際海底管理局理事會(huì)上，斐濟(jì)代表團(tuán)提請(qǐng)著手?jǐn)M定“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章。國(guó)際海底管理局秘書(shū)處著手編寫(xiě)了關(guān)于擬定開(kāi)發(fā)規(guī)章的戰(zhàn)略計(jì)劃。
2012年，在國(guó)際海底管理局第18屆理事會(huì)上，秘書(shū)長(zhǎng)提出了《關(guān)于擬定“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開(kāi)發(fā)規(guī)章的工作計(jì)劃》，并且將此類(lèi)規(guī)章制定工作作為國(guó)際海底管理局工作方案的優(yōu)先事項(xiàng)，這標(biāo)著深海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章的制定正式提上日程。
2013年，國(guó)際海底管理局法律與技術(shù)委員會(huì)出臺(tái)了《努力制定一個(gè)“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開(kāi)采監(jiān)管框架》的技術(shù)文件，扼要的討論了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)相關(guān)背景及監(jiān)管制度建立可能的挑戰(zhàn)及解決方案。
2014年3月，法律與技術(shù)委員會(huì)組織了一次針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章框架構(gòu)建的利益相關(guān)者問(wèn)卷調(diào)查，并得到廣泛響應(yīng)，收到55份相關(guān)成員國(guó)、承包者、非政府組織及科研機(jī)構(gòu)的反饋意見(jiàn)。
2015年3月，在綜合考慮了各利益相關(guān)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，法律與技術(shù)委員給國(guó)際海底管理局各成員及利益相關(guān)方發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)章的草案框架構(gòu)建》，并提出未來(lái)一段時(shí)間的活動(dòng)方案和日程安排。該計(jì)劃提出擬于2016年1月形成初步草案，2016年3月再次征求利益相關(guān)者意見(jiàn)，2016年7月提交理事會(huì)審議。
2016年7月，國(guó)際海底管理局發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章工作框架》，并廣泛征求意見(jiàn)，截至2016年底，國(guó)際海底管理局網(wǎng)站共發(fā)布了43個(gè)國(guó)家、企業(yè)和相關(guān)國(guó)際組織反饋的意見(jiàn)，其中6份反饋意見(jiàn)根據(jù)反饋者的要求沒(méi)有公開(kāi)。該草案共包括11個(gè)部分、9個(gè)附錄。主要內(nèi)容包括：開(kāi)發(fā)合同的申請(qǐng)、開(kāi)發(fā)合同、采礦計(jì)劃的調(diào)整、財(cái)務(wù)條款、信息獲取和處理、一般規(guī)定、檢查、執(zhí)法和處罰、爭(zhēng)議的解決、審查當(dāng)局的規(guī)定等；9個(gè)附錄分別為：可行性研究、采礦計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、突發(fā)事件的處理及應(yīng)急計(jì)劃、開(kāi)采合同和日程、開(kāi)采合同的標(biāo)準(zhǔn)條款、違反合同的貨幣懲罰、其他費(fèi)用表。
根據(jù)各國(guó)政府及其他利益相關(guān)方提供的意見(jiàn)，各國(guó)政府對(duì)草案普遍持支持的態(tài)度，大都對(duì)草案進(jìn)行了總體評(píng)價(jià)，提出了方向性的修改意見(jiàn)，如明確相關(guān)的概念及范圍、細(xì)化環(huán)境規(guī)章、明確責(zé)任、考慮采礦的期限等；海底資源開(kāi)發(fā)企業(yè)大多對(duì)草案的具體條款進(jìn)行了研究。其意見(jiàn)主要集中在采礦期限、申請(qǐng)資格的要求、收取的費(fèi)用等方面；相關(guān)國(guó)際組織也針對(duì)自己關(guān)注的領(lǐng)域提出了意見(jiàn)，大多集中在環(huán)境保護(hù)方面，以Sea at Risk為代表的海洋領(lǐng)域環(huán)保組織明確反對(duì)海底資源開(kāi)發(fā)，表示在沒(méi)有對(duì)深海采礦產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行充分論證之前，禁止頒發(fā)開(kāi)采許可證；而其他更多的國(guó)際組織對(duì)海底資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境影響表示非常關(guān)注，并提出重視對(duì)海底環(huán)境的破壞和對(duì)潛在的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的具體意見(jiàn)。
進(jìn)入2017年，國(guó)際海底管理局對(duì)開(kāi)發(fā)規(guī)章的制定節(jié)奏明顯加快。
2月，法律與技術(shù)委員會(huì)在牙買(mǎi)加根據(jù)各利益攸關(guān)方的意見(jiàn)對(duì)《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章工作草案》進(jìn)行了研討；3月，在柏林召開(kāi)了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)章研討會(huì)，對(duì)制定海底開(kāi)發(fā)引起的環(huán)境影響的約束進(jìn)行了研討；4月，在新加坡就開(kāi)發(fā)規(guī)章中的繳費(fèi)機(jī)制條款專(zhuān)門(mén)進(jìn)行了研討。
4 中國(guó)積極參與國(guó)際深海治理，展示負(fù)責(zé)任大國(guó)形象
中國(guó)是世界上第五個(gè)登記注冊(cè)為國(guó)際海底先驅(qū)投資者的國(guó)家，在西太平洋、西南印度洋脊、東太平洋CC區(qū)擁有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等礦種的4個(gè)礦區(qū)，面積總計(jì)16.1萬(wàn)平方千米。
中國(guó)不僅是國(guó)際海底采礦直接參與者，也是履行國(guó)際義務(wù)、承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的積極踐行者。中國(guó)政府一直積極參與并履行在國(guó)際社會(huì)中的承諾，自始至終參加了制定《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的各屆會(huì)議，在公約開(kāi)放簽字的第一天簽署了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，并在1996年獲得了全國(guó)人大的通過(guò)。同時(shí)，在國(guó)際海底管理局籌備和發(fā)展過(guò)程中，先后有張炳熹、李裕偉、張洪濤、張海啟、吳峻在國(guó)際海底管理局法律與技術(shù)委員會(huì)等專(zhuān)家機(jī)構(gòu)任職，積極參與相關(guān)法律的制定和國(guó)際海洋事務(wù)的管理，積極維護(hù)了發(fā)展中國(guó)家的利益，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。
為了進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)在海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章制定中的積極作用，在4月由中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心承辦的“國(guó)際海底管理局‘區(qū)域’內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章研討會(huì)”上，前一任法技委張海啟認(rèn)為，根據(jù)以往國(guó)際海底管理局制定勘探規(guī)章的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)規(guī)章涉及內(nèi)容更多，涉及的利益更加復(fù)雜，且各國(guó)技術(shù)水平、發(fā)展階段、各自立場(chǎng)等不在同一水平線(xiàn)上，協(xié)調(diào)起來(lái)更加困難。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)該主動(dòng)作為，積極引導(dǎo)和參與該規(guī)章具體條款的制定，尤其要處理好環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)、短期利益和可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。同樣擔(dān)任過(guò)法技委委員的李裕偉也認(rèn)為，該開(kāi)發(fā)規(guī)章的制定雖然迫切，但要注意該規(guī)章的可操作性，要廣泛征集采礦專(zhuān)家、選冶專(zhuān)家的意見(jiàn)，借鑒陸地礦產(chǎn)資源相關(guān)管理辦法，來(lái)推動(dòng)該規(guī)章條款的制定和文件出臺(tái)，不宜急于求成?，F(xiàn)任法技委委員吳峻表示，該規(guī)章的制定要充分體現(xiàn)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)“全人類(lèi)共同遺產(chǎn)”的原則，繼續(xù)深入研究，廣泛吸取各界專(zhuān)家的意見(jiàn)，并將意見(jiàn)反映到海底管理局理事會(huì)。
面對(duì)國(guó)際海底激烈的競(jìng)爭(zhēng)局面，我國(guó)除在規(guī)章制定過(guò)程中廣泛參與并發(fā)揮作用外，更要加緊研發(fā)深海采礦技術(shù)設(shè)備，儲(chǔ)備相關(guān)技術(shù)，隨時(shí)為海底資源的開(kāi)采做好準(zhǔn)備，爭(zhēng)做第一批海底采礦的投資者。同時(shí)做好在海底采礦過(guò)程中對(duì)海底生態(tài)環(huán)境影響的評(píng)估，為合理開(kāi)發(fā)和利用“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”作出自己的貢獻(xiàn)。
責(zé)任編輯：羅娜
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