完善采礦用地政策 助推礦企轉(zhuǎn)型升級(jí)
2016年12月02日 8:16 2437次瀏覽 來源： 中國礦業(yè)報(bào) 分類： 地質(zhì)礦業(yè)
近年來，礦業(yè)用地改革一直是礦業(yè)企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是國土資源系統(tǒng)著力推進(jìn)的重點(diǎn)。最近，國土資源部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》中的一大亮點(diǎn)，就是要求盡快完善礦業(yè)用地政策。
該《指導(dǎo)意見》指出，根據(jù)不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對(duì)性強(qiáng)的礦業(yè)用地政策體系。允許按照地類變更的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序，對(duì)采煤塌陷地及其它礦山地質(zhì)災(zāi)害造成損毀的土地進(jìn)行地類變更，涉及農(nóng)用地變更為未利用地的，按照審查及認(rèn)定規(guī)范和程序報(bào)批。符合條件的地區(qū)，可結(jié)合實(shí)際情況納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，支持存在礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患且壓覆礦產(chǎn)資源的村莊搬遷或已發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的村莊搬遷。
日前，金誠同達(dá)律師事務(wù)所顧問吳永高就如何改革完善礦業(yè)用地改革接受了中國礦業(yè)報(bào)記者的專訪。
中國礦業(yè)報(bào)：我國現(xiàn)行制度對(duì)礦業(yè)用地的管理有哪些規(guī)定？
吳永高：礦山企業(yè)用地是個(gè)老大難的問題。礦產(chǎn)資源開發(fā)必須要占用土地，礦業(yè)用地是礦產(chǎn)資源管理和土地管理的結(jié)合部，既涉及礦產(chǎn)開發(fā)，又涉及土地利用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)都是劃撥的，問題不是特別明顯。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，礦業(yè)權(quán)和土地利用管理都發(fā)生了很大的變化，利益主體也日益多元化，礦地矛盾逐漸突出。
礦業(yè)用地管理可以分為探礦用地和采礦用地。探礦用地屬于地質(zhì)勘查用地，在法律上有明確的規(guī)定，可以采取臨時(shí)用地的方式，由探礦權(quán)人通過協(xié)商的方式和原來的土地權(quán)利人簽訂臨時(shí)用地協(xié)議，報(bào)縣級(jí)國土資源部門批準(zhǔn)即可。實(shí)踐中有的時(shí)候也存在協(xié)商難的現(xiàn)象，但總體來說矛盾不大。我們一般說的礦業(yè)用地主要是指采礦用地的問題。
中國礦業(yè)報(bào)：在現(xiàn)行的制度下，礦山企業(yè)如何取得采礦用地？又存在哪些突出問題？
吳永高：按照我國土地用途分類的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇。通常我們會(huì)說工礦用地，可以看出采礦用地管理和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地管理是一樣的。一般的建設(shè)用地管理都是征、轉(zhuǎn)、供、用四個(gè)環(huán)節(jié)。
征，是指征收農(nóng)民集體土地，也就是通常所說的征地。因?yàn)榘凑瘴覈恋毓芾矸梢?guī)定，建設(shè)項(xiàng)目必須使用國有建設(shè)用地，原則上不能使用集體土地。征地就要按照法律規(guī)定的程序辦理征地審批手續(xù)，給被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償，其中的周期和成本都是比較高的。現(xiàn)在征地管理的程序性要求越來越嚴(yán)格，不但有批后實(shí)施程序，還有專門的征前程序，程序不合法的，不予批準(zhǔn)征地。征地批準(zhǔn)后，基層國土資源部門還要和農(nóng)民簽訂補(bǔ)償協(xié)議。征地當(dāng)中對(duì)農(nóng)民的利益保護(hù)要求越來越高，要做到農(nóng)民“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。
轉(zhuǎn)，是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，就是我們通常說的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”。一般來講，項(xiàng)目建設(shè)用地中征地審批和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批一并辦理。農(nóng)轉(zhuǎn)用審批涉及到土地利用總體規(guī)劃修改的，還需要先行辦理規(guī)劃修改的論證和審查。農(nóng)轉(zhuǎn)用審批當(dāng)中還涉及用地計(jì)劃指標(biāo)的問題，用地計(jì)劃指標(biāo)是每年逐級(jí)下達(dá)的，農(nóng)轉(zhuǎn)用的土地面積必須符合年度計(jì)劃的控制指標(biāo)要求。如果占用的是耕地，事先要補(bǔ)劃同樣面積同等質(zhì)量的耕地，做到耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目的。農(nóng)轉(zhuǎn)用當(dāng)中還涉及繳納新增建設(shè)用地使用費(fèi)的問題。
供，是指建設(shè)用地供應(yīng)，也就是我們常說的通過什么方式取得土地。根據(jù)建設(shè)用地供應(yīng)的政策，首先要符合產(chǎn)業(yè)政策的要求，國土資源部和發(fā)改委有一個(gè)《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》，比如今年國土資源部出臺(tái)了《關(guān)于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，對(duì)去產(chǎn)能的行業(yè)項(xiàng)目用地提出原則上不予供地。第二是具體供地方式的問題。通常是出讓或者劃撥，但要符合《劃撥用地目錄》的規(guī)定，比如石油、天然氣、煤等能源礦產(chǎn)是可以通過劃撥的方式取得土地。第三，供地價(jià)格。如果不能劃撥的，通過協(xié)議方式出讓的，還要符合最低價(jià)的要求。即使是劃撥用地，也要支付土地價(jià)款，比如征地費(fèi)用等。
用，是指建設(shè)用地開發(fā)利用。要遵守供地時(shí)相關(guān)規(guī)定和法律政策的強(qiáng)制性規(guī)定，比如不能閑置、不能擅自改變用途、遵守用地標(biāo)準(zhǔn)等，特別強(qiáng)調(diào)土地的節(jié)約集約利用，包括做好土地復(fù)墾等工作。
采礦用地相對(duì)于工業(yè)用地具有很多特殊性，但在管理制度上和工業(yè)用地是一樣的，這其中存在很多問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是取得采礦用地的時(shí)限長、成本高；二是礦業(yè)用地沒有退出機(jī)制，目前很多老的礦山企業(yè)手里有很多不再利用的土地，如何將土地資產(chǎn)變現(xiàn)，增加企業(yè)效益，也是一個(gè)難題。
中國礦業(yè)報(bào)：國土資源部幾年前批準(zhǔn)了廣西平果鋁的采礦用地改革試點(diǎn)并取得了良好效果，您認(rèn)為該如何推進(jìn)采礦用地改革？采礦用地改革如何進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)？
吳永高：針對(duì)采礦用地的特殊性，為推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革，2005年，國土資源部批準(zhǔn)廣西壯族自治區(qū)國土資源廳在平果縣開展鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)。2009年，國土資源部和廣西國土資源廳分別對(duì)采礦用地改革方式、試點(diǎn)制度建設(shè)情況進(jìn)行了驗(yàn)收；2010年上半年，國土資源部土地利用司組織了對(duì)試點(diǎn)實(shí)施的階段性驗(yàn)收。平果鋁土礦采礦用地改革取得了積極的成效，也受到礦山企業(yè)的熱烈關(guān)注，很多礦山企業(yè)都到平果鋁業(yè)公司學(xué)習(xí)觀摩。
2010年試點(diǎn)驗(yàn)收的意見認(rèn)為：通過試點(diǎn)工作，提高了耕地質(zhì)量，有效保護(hù)了耕地；減少了失地農(nóng)民，增加了農(nóng)民收入；降低了企業(yè)運(yùn)營成本，提高了經(jīng)濟(jì)效益；支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)了和諧礦區(qū)的建設(shè)。平果縣采礦用地改革通過臨時(shí)用地的方式，改變了原來土地征收、轉(zhuǎn)用審批后再出讓給企業(yè)的模式，極大地降低了企業(yè)用地成本。土地臨時(shí)占用后復(fù)墾驗(yàn)收合格再還給農(nóng)民，減少了失地農(nóng)民，農(nóng)民同樣拿到了用地補(bǔ)償，可是說是政府、企業(yè)和農(nóng)民個(gè)人都得利。政府在其中可能沒有收到土地出讓金，減少了地方財(cái)政收入，但同樣節(jié)省了建設(shè)用地指標(biāo)的占用，減少了征地帶來的社會(huì)矛盾。
在廣西平果鋁土礦采礦用地改革試點(diǎn)初見成效的基礎(chǔ)上，2011年以后，國土資源部又陸續(xù)批準(zhǔn)了云南磷化、山西平朔煤業(yè)等十余家礦山企業(yè)和內(nèi)蒙古鄂爾多斯、遼寧等試點(diǎn)，擴(kuò)大采礦用地試點(diǎn)范圍。
擴(kuò)大采礦用地試點(diǎn)最關(guān)鍵的是嚴(yán)格試點(diǎn)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，目前試點(diǎn)是臨時(shí)用地政策，所以選擇的礦山企業(yè)必須要做到短期用地、易于復(fù)墾、及時(shí)歸還。試點(diǎn)實(shí)施過程中還要注意及時(shí)解決問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，爭取能夠?qū)⒉傻V用地試點(diǎn)制度化，符合條件的采礦用地都可以使用。
采礦用地改革的方向包括以下幾個(gè)方面：
一是不征，即改革土地征收制度。除特殊條件下的采礦用地外，大部分采礦用地占用農(nóng)民集體土地的，原則上不再辦理征收手續(xù)，將農(nóng)民集體土地直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這也符合黨中央提出的“推進(jìn)征地制度改革，縮小征地范圍，維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，“非公益性項(xiàng)目占用規(guī)劃范圍外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”。
二是限轉(zhuǎn)，即改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。設(shè)定采礦用地辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的條件，比如采礦用地在5年以上或者土地使用后難以恢復(fù)原用途的，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。采礦用地期限在5年以下且土地復(fù)墾后能夠恢復(fù)原用途的，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，土地使用后由礦山企業(yè)進(jìn)行復(fù)墾驗(yàn)收，恢復(fù)土地原用途。
三是變供，即改革國有建設(shè)供應(yīng)制度，由國有土地供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)，這個(gè)是和前面征收相對(duì)應(yīng)。集體流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)商確定，包括協(xié)議出讓、作價(jià)出資或入股等方式。
四是退出，即建立和完善采礦用地退出機(jī)制。完善已復(fù)墾的采礦用地退出機(jī)制，通過有償歸還、土地置換、建設(shè)用地指標(biāo)置換等方式，逐步將復(fù)墾后的國有礦業(yè)用地退出來，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。
中國礦業(yè)報(bào)：礦山企業(yè)如何在現(xiàn)行制度下降低采礦用地成本，分享制度紅利？
吳永高：當(dāng)前，全球的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低谷期，我國礦山企業(yè)也面臨非常大的經(jīng)營壓力。如何降低用地成本，已經(jīng)成為很多礦山企業(yè)在考慮的重點(diǎn)問題。根據(jù)我的了解，可以在現(xiàn)有政策范圍內(nèi)考慮以下幾種途徑降低用地成本：
一是符合臨時(shí)用地試點(diǎn)條件的，可以申請采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)。通過臨時(shí)用地的方式，避免繳納征地補(bǔ)償費(fèi)用、新增建設(shè)用地使用費(fèi)和土地出讓金等，可極大降低企業(yè)土地取得成本。
二是通過租讓結(jié)合的供應(yīng)方式。按照國務(wù)院關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本中土地政策的最新要求，積極推進(jìn)礦業(yè)用地長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)，礦業(yè)用地的使用者可在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定，分期繳納土地出讓價(jià)款，降低礦業(yè)企業(yè)用地成本。
三是使用農(nóng)民集體土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，與村集體以土地使用權(quán)聯(lián)營、入股等方式合辦企業(yè)的，可以使用農(nóng)民集體的土地，可以避免征地各種費(fèi)用和國有土地出讓的費(fèi)用。
四是通過增減掛鉤試點(diǎn)的方式，可以使用增減掛鉤指標(biāo)，不必占用新增建設(shè)用地指標(biāo)。增減掛鉤的好處是整體審批，在項(xiàng)目區(qū)審批的同時(shí)一并辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，還可以安排農(nóng)用地和建設(shè)用地的調(diào)整、互換、使用等。
五是通過采礦廢棄地復(fù)墾試點(diǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)復(fù)墾區(qū)和新建區(qū)的整體報(bào)批和建設(shè)用地指標(biāo)折抵，避免了土地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和占用新增建設(shè)用地指標(biāo)等問題。
六是充分利用原有的建設(shè)用地管理政策，比如符合條件的土地出讓金的優(yōu)惠、土地出讓年限的靈活處理等等。
責(zé)任編輯：陳鑫
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