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青海省海東市核心區(qū)地下綜合管廊PPP項目簡析

海東市核心區(qū)地下綜合管廊PPP項目（下稱“項目”）是青海省落實中央注重保護青海三江源頭生態(tài)環(huán)境、國務(wù)院大力支持發(fā)展城市綜合管廊等政策下實施的第一批納入財政部項目庫的PPP項目。青海省海東市是我國第二批中央財政支持的地下綜合管廊試點城市。

項目采用PPP模式實施，建設(shè)期2年、運營期28年、總投資34.13億元，海東市人民政府授權(quán)海東市規(guī)建局以競爭性磋商一次性選擇項目投資、建設(shè)、運營及施工總承包方。

本項目的重要特征是通過典型的PPP模式運作，成功實現(xiàn)中央企業(yè)、民營企業(yè)、地方政府在PPP項目中的高效合作，是央地合作、政企合作、國企與民企合作共贏的典型案例。

經(jīng)過公開磋商，中國建筑和民營企業(yè)中港建設(shè)集團有限公司中標(biāo)本項目，其中，中國建筑作為央企社會資本出資資本金的70%，中港建設(shè)集團有限公司出資資本金的10%，政府方出資代表海東城投出資資本金的20%（含中央財政專項支持資金），三家共同合作設(shè)立項目公司（SPV）。項目公司作為實施主體負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營，并負(fù)責(zé)項目貸款，運營期屆滿且項目公司完成清算后，項目公司應(yīng)向海東市政府或其指定機構(gòu)按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)移交項目設(shè)施的所有權(quán)益。

·社會投資人遴選機制

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號文）有關(guān)“項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，項目采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購；項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點依法選擇采購方式”的規(guī)定，在全面分析海東市地下綜合管廊特點，并從施工強度、項目周期、運營經(jīng)驗、社會資本規(guī)模等多個方面考察潛在采購方，對各種采購方式進(jìn)行比較，海東市采購中心最終確定適合本試點項目的采購方式為競爭性磋商。

同時，根據(jù)綜合管廊特點，結(jié)合項目采用設(shè)計、采購、施工、運營總承包方式建設(shè)的情況，對擬選擇社會資本方的資金技術(shù)要求進(jìn)行了科學(xué)的設(shè)置，從而實現(xiàn)了在降低交易成本的同時又提高管理效率的目標(biāo)。

·項目付費機制

項目付費機制為政府可行性缺口補助，即PPP項目公司收入主要包括各入廊管線單位所支付的入廊費、運維費和政府可行性缺口補貼。

1.使用者付費包括入廊費及管廊運維費。目前海東市共有給水、中水、電力、通信和熱力5類地下管線，按照“應(yīng)進(jìn)皆進(jìn)”的原則，全部強制進(jìn)入綜合管廊。PPP項目公司對進(jìn)駐綜合管廊的管線單位每年收取管線入廊費，管線入廊費應(yīng)根據(jù)各類管線設(shè)計截面空間比例等因素采取差異定價。項目運營養(yǎng)護包括綜合管廊等工程的管養(yǎng)及維護；環(huán)衛(wèi)保潔工作以及其他與本項目有關(guān)的、海東市規(guī)建局或市政府部門要求項目公司承擔(dān)的維養(yǎng)工作。PPP項目公司為維持項目運營服務(wù)而需要獲得的管廊運維收入，主要包括項目的運營養(yǎng)護成本、稅費及必要的合理回報。管廊運維費根據(jù)各類管線設(shè)計截面空間比例，由各管線單位合理分?jǐn)?，管廊運維費每年支付一次。

2.可行性缺口補貼。鑒于綜合管廊的準(zhǔn)經(jīng)營公共產(chǎn)品特性，其自身收益不能滿足項目財務(wù)可行性要求，海東市財政資金將在項目運營階段提供相應(yīng)的可行性缺口補貼。海東市財政局根據(jù)市政府年度財政預(yù)算的相關(guān)安排，為本項目支付可行性缺口補貼資金?？尚行匀笨谘a貼資金通過海東人大決議，納入海東市政府中長期財政規(guī)劃及年度財政預(yù)算。補貼計算公式參照《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金〔2015〕21號）關(guān)于可行性缺口補助模式下運營補貼的計算公式執(zhí)行。

·項目調(diào)價機制

在項目合作期限內(nèi)，管廊可用性服務(wù)費每三年根據(jù)運營維護期間的通貨膨脹以及利率變化等情況調(diào)整一次，即根據(jù)期末物價指數(shù)相對于期初物價指數(shù)的變動率調(diào)整PPP項目公司的年度經(jīng)營成本（具體包括日常運維成本、大修理費和管理費用），以及根據(jù)期末央行5年期以上基準(zhǔn)貸款利率相對于期初央行5年期以上基準(zhǔn)貸款利率的變動率調(diào)整PPP項目公司的融資成本。

每次調(diào)價工作自10月份開始，投資人可按照相關(guān)條款約定的公式向海東市規(guī)建局提出調(diào)價申請，并接受價格主管部門的監(jiān)審。海東市規(guī)建局會同相關(guān)部門審核其申請，就管廊可用性服務(wù)費調(diào)整做出決定，在當(dāng)年的12月31日之前確定調(diào)整后的可用性服務(wù)費，社會投資人、入廊管線單位和海東市財政部門應(yīng)遵照執(zhí)行。如調(diào)整入廊單位付費標(biāo)準(zhǔn)的，價格主管部門出具新的收費文件，次年開始執(zhí)行；如暫不調(diào)整入廊單位付費標(biāo)準(zhǔn)的，由政府可行性缺口補貼承擔(dān)的，在次年初政府結(jié)算支付當(dāng)年的政府可行性缺口補貼額時即開始執(zhí)行。

·績效管理機制

為確保綜合管廊項目建設(shè)施工有序推進(jìn)、堅持公共利益最大化、確保PPP項目經(jīng)濟效益和社會效應(yīng)同步提升，項目設(shè)置了有效的激勵約束機制，具體如下：

綜合管廊維護管理的績效和考核由政府方負(fù)責(zé)具體實施，考核對象是項目公司以及由其提供的管廊可用性服務(wù)?？己瞬扇∪粘？己恕⒍ㄆ诳己撕统闄z抽查相結(jié)合的方式，主要從兩個方面展開，一是公司規(guī)章制度和管理措施執(zhí)行考核，二是綜合管廊維護的監(jiān)督檢查考核。通過設(shè)定相應(yīng)的激勵和懲罰機制，考核結(jié)果直接與財政撥付的補貼費用掛鉤。當(dāng)項目公司在保證公眾利益的前提下，提供的運營服務(wù)質(zhì)量和效率較高、資產(chǎn)運營維護情況良好時，政府支付當(dāng)期全額的可行性缺口補貼并可以給予一定額外獎勵；反之，若項目公司未提供符合相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的各項服務(wù)，即考核不合格時，政府方有權(quán)依據(jù)相關(guān)的管理規(guī)定及辦法給予一定的處罰，并從政府支付的可行性缺口補貼金額中予以扣除。

·項目風(fēng)險識別及風(fēng)險分配

項目風(fēng)險按照PPP項目“風(fēng)險最優(yōu)分配為核心，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素”的原則進(jìn)行分配：

1.建設(shè)風(fēng)險。主要包括融資風(fēng)險、征地拆遷與補償風(fēng)險、施工風(fēng)險等建設(shè)風(fēng)險，其中征地拆遷與補償風(fēng)險、考古和歷史文物保護引起的成本或工期等帶來的風(fēng)險由政府承擔(dān)，設(shè)計不當(dāng)、設(shè)計變更引起的成本或工期延誤和地質(zhì)條件帶來的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，其他風(fēng)險全部由項目公司承擔(dān)。

2.運營風(fēng)險。主要包括運營成本超支、項目公司管理水平和能力缺陷導(dǎo)致受損、項目公司服務(wù)質(zhì)量不好導(dǎo)致受損、設(shè)施維護不到位等運營風(fēng)險，該部分風(fēng)險全部由項目公司承擔(dān)。

3.收益風(fēng)險。主要包括入廊收費不足、超額收益、競爭線路、收費價格或調(diào)整受限制、可行性缺口補貼不能及時支付、稅收政策、合同文件沖突等收益風(fēng)險，其中超額收益和合同文件沖突帶來的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，其他風(fēng)險全部由項目公司承擔(dān)。

4.法律和政策風(fēng)險。主要包括違反融資合同、超出政府方可控范圍的法律變更及政策變化和政府方可控的法律變更等法律和政策風(fēng)險，其中違反融資合同帶來的風(fēng)險由項目公司承擔(dān)、超出政府方可控范圍的法律變更及政策變化帶來的風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，政府方可控的法律變更等風(fēng)險由政府承擔(dān)。

5.宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。主要包括超出一定范圍的利率變化、超出一定范圍的通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟風(fēng)險，該部分風(fēng)險全部由雙方共同承擔(dān)。

6.不可抗力風(fēng)險。主要包括政治不可抗力、自然不可抗力和社會不可抗力等不可抗力風(fēng)險，該部分風(fēng)險全部由雙方共同承擔(dān)。

長沙空港城綜合土地開發(fā)PPP項目簡析

長沙空港城位于湖南省省會長沙市與黃花國際機場之間，處于國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和湖南瀏陽生物醫(yī)藥園的正中心，是長株潭城市群核心區(qū)域，緊鄰空港和高鐵兩大快速交通樞紐。因擁有如此獨特的區(qū)位優(yōu)勢，長沙空港城被定位為“知識型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)生態(tài)城”，將重點發(fā)展通用航空服務(wù)業(yè)、臨空高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端商貿(mào)休閑業(yè)、總部經(jīng)濟和生物醫(yī)藥等八大高端產(chǎn)業(yè)，并有效實現(xiàn)產(chǎn)城融合。

長沙空港城綜合土地開發(fā)PPP項目被列為湖南省首批21個融資示范項目之一，長沙縣按照PPP合作模式的相關(guān)要求，引入中國中鐵股份有限公司（以下簡稱“中國中鐵”）、中鐵投資集團有限公司、中國民生銀行股份有限公司（以下簡稱“民生銀行”）等組成的社會資本方聯(lián)合體，以“投資+融資+城市設(shè)計+施工總承包+產(chǎn)業(yè)招商”為合作內(nèi)容，共同對一期規(guī)劃區(qū)約10平方公里的空港城核心區(qū)實施綜合土地開發(fā)，項目首期總投資約54億元。

·積極實踐“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化PPP建設(shè)模式

中國中鐵、民生銀行和長沙縣人民政府合作建設(shè)的空港城綜合建設(shè)開發(fā)項目是一個綜合性城市開發(fā)運營項目，包括土地一級開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套和城市產(chǎn)業(yè)投資的一系列資源整合，是中國中鐵與長沙縣人民政府通過戰(zhàn)略合作聯(lián)袂打造的產(chǎn)業(yè)新城項目，是中國中鐵和金融機構(gòu)通過產(chǎn)融結(jié)合創(chuàng)新城市運營商業(yè)模式的重要項目載體和對“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化PPP模式的積極探索與實踐。

為此，長沙縣政府與中國中鐵股份有限公司聯(lián)合體簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方就長沙縣主要城市功能區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)開展合作，共同探索健全城市土地市場運行機制中的綜合土地開發(fā)和城市開發(fā)建設(shè)的有益模式。

其基本理念在于致力于與地方政府建立契約型PPP合作關(guān)系，以助推城市升級為目標(biāo)、以資本運作為核心、以產(chǎn)業(yè)整合為保障、以土地運營為基礎(chǔ)，通過超前的策劃和規(guī)劃引導(dǎo)土地整理、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合運作，提升目標(biāo)城市（區(qū)域）的功能規(guī)模和綜合競爭力，從而分享城市資源和城市資產(chǎn)增值收益的城市綜合開發(fā)運營過程。

在這一過程中，政府通過法律途徑充分授權(quán)PPP項目公司實施空港城項目合同約定范圍內(nèi)城市的綜合土地開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)；政府授權(quán)PPP項目公司為長沙空港城綜合土地開發(fā)建設(shè)的投融資開發(fā)主體，是城市資源的整合者、提供者和運營者，并依法享有空港城土地開發(fā)的收益權(quán)；政府和企業(yè)共同通過市場機制對城市資源進(jìn)行優(yōu)化配置，進(jìn)行形態(tài)開發(fā)和功能開發(fā)，激活城市土地資源，使城市的競爭力得到提升、人居環(huán)境得到優(yōu)化和改善。

·引入產(chǎn)業(yè)投資基金

由中國中鐵和民生銀行共同發(fā)起引入的空港城產(chǎn)業(yè)投資基金，和項目實施方共同組成聯(lián)合體參與長沙空港城的開發(fā)建設(shè)，并通過聯(lián)合體協(xié)議明確約定各方的出資比例及擬承擔(dān)的工作和責(zé)任，構(gòu)成對政府方的承諾。通過這種投融資的合理配置，形成可持續(xù)發(fā)展的“開發(fā)建設(shè)-資產(chǎn)投資-運營管理”資金循環(huán)，打造PPP項目公司（長沙空港城綜合建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司）的造血能力。

產(chǎn)業(yè)基金解決資金瓶頸。長沙空港城產(chǎn)業(yè)投資基金是核心成員持續(xù)深入合作的紐帶，產(chǎn)業(yè)基金作為產(chǎn)業(yè)資本匯聚的平臺，集合了銀行、政府、上市公司等強大的社會資本。

優(yōu)化了PPP項目的融資結(jié)構(gòu)?；鹱鳛轫椖抗举Y金來源的主要提供方，既可以使該項目公司的負(fù)債無需體現(xiàn)在具體項目實施方的資產(chǎn)負(fù)債表上，同時又避免了融資過度集中于銀行和過高的資產(chǎn)負(fù)債率對具體項目實施方再融資能力的影響。

改善PPP項目的治理模式。作為項目公司的股東，PPP產(chǎn)業(yè)投資基金雖持有項目公司大部分的股權(quán)但其參與項目公司的管理主要是對項目的建設(shè)管理發(fā)揮一定的監(jiān)督作用。

太和縣城市西部路網(wǎng)PPP項目簡析

太和縣位于安徽省西北部，地處黃淮平原南端，總?cè)丝?71.2萬。近年來，政府提出以“聚焦新興產(chǎn)業(yè)”為突破口，重點圍繞“1+5”產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，而PPP模式是政府推動建設(shè)的首選模式。

太和縣城市西部路網(wǎng)PPP項目，建設(shè)內(nèi)容為14條市政道路，總里程約36公里，由西部路網(wǎng)存量項目和河西路網(wǎng)新建項目組成。其中，存量項目總投資3.68億元，新建項目總投資約4.88億元，合計總金額8.56億元。采用PPP模式中的BOT方式，項目合作期限為11年，其中建設(shè)期2年、運營維護期9年。項目實施機構(gòu)為太和縣財政局、太和縣重點工程建設(shè)管理局。由于本項目為市政道路，缺乏收費基礎(chǔ)，故完全由政府付費。項目前期工作、政策和法律風(fēng)險由政府方承擔(dān)，項目融資、投資、建設(shè)、運維和移交等由社會資本方承擔(dān)，不可抗力由雙方共同分擔(dān)。

上級財政結(jié)算扣款機制為政府履約增信

2016年7月底，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心公布了全國PPP綜合信息平臺項目庫第二季度報告。從全國情況來看，一大批PPP項目簽約實施，落地投資規(guī)模超萬億元，一個統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序的PPP市場正在逐步形成，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要抓手。但是熱中有冷的是，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)（特別是縣域）由于家底薄，政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求更為迫切，而上述地區(qū)推出的PPP項目鮮有得到社會資本青睞和金融機構(gòu)支持的，其根本原因在于擔(dān)心其履約能力。

2015年8月，江蘇南通三建集團的控股公司安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團股份有限公司聯(lián)合安徽省信用擔(dān)保集團，在安徽省內(nèi)開始探索應(yīng)用“擔(dān)保+PPP”模式，通過引入擔(dān)保增信，為政府履約提供擔(dān)保，打消金融機構(gòu)疑慮，實現(xiàn)項目融資。經(jīng)過探索實踐，已取得初步成果。結(jié)合一個成熟項目，現(xiàn)將有關(guān)做法總結(jié)如下。

融資方案

安徽省信用擔(dān)保集團、國元信托、徽商銀行攜手為太和縣西部路網(wǎng)PPP項目提供融資服務(wù)，國元信托解決項目資本金、徽商銀行提供項目貸款、安徽省信用擔(dān)保集團為政府付費提供履約擔(dān)保。

1.融資結(jié)構(gòu)

項目資本金2億元，國元信托通過發(fā)售信托計劃（安徽路網(wǎng)作為劣后級）出資90%、政府方出資10%、徽商銀行提供6.5億元項目貸款。在約定的期限內(nèi)，由安徽路網(wǎng)對信托計劃的股權(quán)贖回，實現(xiàn)信托退出。

2.增信方式

安徽省信用擔(dān)保集團向項目公司出具《PPP項目履約保函》，如果政府未能按期足額向項目公司支付政府付費，則由安徽省信用擔(dān)保集團代償。同時太和縣政府向安徽省信用擔(dān)保集團出具同意省級財政結(jié)算扣款的承諾函，若因政府違約而讓省擔(dān)保集團發(fā)生代償，則同意省財政廳從上級財政轉(zhuǎn)移支付中直接代扣支付至省擔(dān)保集團。這種創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)設(shè)計，規(guī)避了各方參與的風(fēng)險，從而使得項目順利實現(xiàn)融資。

3.風(fēng)險管理

項目嚴(yán)格按照財政部PPP操作流程分布實施。項目通過物有所值評價和財政承受能力論證，并委托咨詢機構(gòu)編制《項目實施方案》并經(jīng)太和縣人民政府批復(fù)同意，項目采購程序合法，已納入財政部PPP項目綜合信息管理平臺，并積極爭取入庫第三批全國示范項目。

本項目建設(shè)內(nèi)容為市政道路，技術(shù)方案比較簡單、成熟，社會資本方完全有能力履約并達(dá)到項目績效指標(biāo)。經(jīng)銀行評估，政府付費的現(xiàn)金流完全可以覆蓋融資的本息，還款資金有保障。政府已將付費納入政府年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，并經(jīng)同級人大審議通過，并向安徽省信用擔(dān)保集團出具同意省級財政結(jié)算扣款的承諾函。

案例分析

1.積極響應(yīng)國辦發(fā)〔2015〕42號、財建〔2015〕29號文的精神。

根據(jù)該文件精神，該項目是對政府融資平臺的存量項目實施PPP模式改造的有效嘗試，對于緩解政府財政支出壓力、降低政府性債務(wù)具有積極作用。

2.引入擔(dān)保增信，提升社會資本方、銀行參與PPP的積極性。

盡管PPP模式下地方政府不再承擔(dān)融資責(zé)任，但非經(jīng)營性項目回報方式主要為政府付費，政府的履約能力和契約精神成為PPP項目能否引入社會資本的決定性因素。而通過引入安徽省信用擔(dān)保集團增信，極大地增強社會資本和銀行的信心，提升了項目融資的可獲得性，具有重要的推廣價值。

3.引入省級財政結(jié)算扣款機制，降低擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險。

在本項目中，安徽省信用擔(dān)保集團為政府提供履約擔(dān)保，按照預(yù)算法和地方債務(wù)管理要求，縣政府無法提供反擔(dān)保。而通過上級財政轉(zhuǎn)移支付代扣作為反擔(dān)保措施，有效防范了擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險，并且這種反擔(dān)保措施也與財政部《政府和社會資本合作財政管理辦法》中的第三十二條不謀而合。

4.模式具有借鑒價值，可推廣、可復(fù)制。

此模式若能夠在全國范圍內(nèi)推廣，在各省建立各具特點的PPP增信機制，將會帶動越來越多的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的PPP項目落地，PPP區(qū)域發(fā)展不平衡的問題相應(yīng)也能得以解決。