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《土壤污染防治行動計劃》日前出臺，對今后一個時期我國土壤污染防治作出全面戰(zhàn)略部署，并對重金屬污染防治提出要求，強調要加強涉重金屬行業(yè)污染防控，加大監(jiān)督檢查力度，完善重金屬相關行業(yè)準入條件，禁止新建落后產能或產能嚴重過剩行業(yè)的建設項目。

我國重金屬污染防治形勢日益嚴峻，重金屬污染物排放量近年來呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風險隱患突出。為全面解決重金屬污染問題，歐盟積極探索應對措施，分階段制定專門指令，已形成較為完備的區(qū)域性重金屬污染防控管理體系。當前，充分借鑒歐盟相關管理制度和經驗，大幅度降低重金屬排放量，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑意義重大。

歐盟建立最佳可行環(huán)境技術管理體系

20世紀六七十年代歐洲經濟迅速發(fā)展，工業(yè)化帶來的環(huán)境問題亦日益凸顯，其中重金屬污染事件尤其引人關注。

為解決重金屬污染問題，歐盟分階段制定了專門指令。根據(jù)指令的規(guī)定，歐盟建立了以最佳可行技術管理為核心的環(huán)境技術管理體系。通過環(huán)境污染預防，從源頭減少重金屬污染物產生量，達到對整個環(huán)境的高水平保護。

從歐盟重金屬污染防治的發(fā)展歷程看，綜合污染控制體系對歐盟第一、第二階段重金屬污染絕對量減排作用顯著。通過最佳可行技術管理體系，充分發(fā)揮和管控已有技術的源頭減排效果，直接保障技術對污染減排的作用力。

其主要經驗如下：

第一，有效的技術管理機制。歐盟建立了從法律法規(guī)、政策制度、具體實施到監(jiān)督機制的鏈條，以法律基礎、組織實施機構、管理制度設計、技術文件、信息交流與反饋作為技術管理機制的核心點。歐盟《污染預防與控制綜合指令（IED指令）》（原IPPC指令）是歐盟環(huán)境技術管理的法律基礎，IED指令屬歐盟二級法律。歐盟成員國需根據(jù)指令中的目標和要求，在規(guī)定的期限內將其轉化為本國法律，并執(zhí)行這一指令的要求。IED指令中明確規(guī)定許可證制度作為污染綜合防治的政策制度；明確規(guī)定BAT是制定許可證的條件和排放限值的依據(jù)和基礎，將BAT嵌入許可證管理中，并對最佳可行技術和參考文件給出了定義和規(guī)范；指令對監(jiān)測、評估及公眾參與也做了明確規(guī)定。

第二，完整的制度鏈條。歐盟環(huán)境技術管理著重實用性，從立法內容到具體操作制度、技術文件，各作用點層層遞進并上下關聯(lián)，在實施中不是孤立存在，而是依靠法律制度（如許可證制度、排放標準）等，由此構成一個完整的制定和實施體系。無論是新污染源執(zhí)行標準，還是有害污染物排放標準，兩者均將排放標準規(guī)定在采取一定先進技術所能達到的水平上，促使企業(yè)采用先進工藝和污染控制技術以達到相關標準。

第三，專業(yè)化的技術文件制定系統(tǒng)。技術文件的水平直接影響到關聯(lián)政策的可操作性和實用性。歐盟通過專門機構組織專業(yè)化人員進行編制，確保技術文件質量；采用專業(yè)和標準化的技術篩選方法，確保最佳可行技術的可行性和適用性。歐盟綜合性污染防治控制局是負責制定文件的專門機構，組織由政府機構、工業(yè)協(xié)會、企業(yè)和非政府環(huán)保機構等專家組成的專業(yè)化人員制定文件。不同技術背景的專家相互配合，提升了技術文件的全面性。

第四，強有力的外部監(jiān)督體系。歐盟非常重視環(huán)境信息公開和公眾參與，本著“公開為原則，不公開為例外”，不但信息公開權力主體廣泛，對于申請人和申請信息沒有限制，而且政府公開機構級別廣泛。除政府或者公共管理機構外，還包括一些被賦予實施行政管理職權的非政府組織。在技術文件制定過程中，通過歐洲信息交流論壇，以開放、咨詢的方式，廣泛邀請政府、各行業(yè)、非政府機構及民間代表，組織大量磋商，充分吸納各利益相關方意見，提升BAT的適用性。例如：歐盟委員會在編制排放限值和標準過程中，特別是提出排放限值和標準草案后，必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至在各方意見無法取得一致時需要進行訴訟，由歐盟法院做出裁決。

技術文件實施過程中，要求企業(yè)主動向本國主管部門提交監(jiān)測結果，主管部門定期評估監(jiān)測結果；要求各歐盟成員國定期向主管機構提供相應的監(jiān)測結果，主管機構至少每年要對監(jiān)測結果進行一次評估。

歐盟技術管理經驗對我國的啟示

我國重金屬污染防治起步較晚，2011年，國務院正式批復了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，全面啟動重金屬污染防治攻堅戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)境保護部公布的《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃2014年度考核結果》，截至2014年底，全國5種重點重金屬污染物（鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷）排放總量比2007年下降20.8%，規(guī)劃重點項目完成72.4%。但是，近30年涉重金屬產業(yè)的快速擴張，造成重金屬污染物排放總量仍處于高位水平，部分地區(qū)控制新增排放量壓力大，重金屬污染物排放量與2007年相比呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風險隱患依然突出。

我國重金屬污染防治面臨長期性和艱巨性，大幅度降低重金屬排放量仍是首要任務。當前，應充分借鑒歐盟重金屬污染防治的技術管理制度和相關經驗，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑。

一是完成我國技術管理機制的頂層設計，細化現(xiàn)有相關法律。

我國環(huán)境保護有關法律法規(guī)中對環(huán)境技術的具體要求較少。《環(huán)境保護法》《清潔生產促進法》《環(huán)境影響評價法》等法律文件均未提及最佳可行技術，環(huán)境技術管理頂層設計缺乏，導致推動最佳可行技術（或同類技術文件）實施的法律基礎薄弱。

為全面、有效地推動綜合污染防治工作，應在法律框架下明確最佳可行技術（或同類技術文件）體系的地位和作用，將最佳可行技術嵌入國家和地方的環(huán)境管理體系，明確規(guī)定最佳可行技術作為污染物排放標準、清潔生產標準、工程技術規(guī)范編制的重要基礎和前提，必須以最佳可行技術為基礎和前提，制（修）定環(huán)境排放標準。重點建立與BAT推廣應用相配套的政策和法律法規(guī)，將污染防治最佳可行技術管理制度提升到法律層面。

二是設計相對完整的制度鏈條，建立最佳可行技術（或同類技術文件）落地的制度。

我國環(huán)境技術管理體系整體呈現(xiàn)碎片化管理的特征，最佳可行技術管理文件在技術管理體系中孤立存在，缺少和其他制度的聯(lián)動。環(huán)境技術對環(huán)境管理的技術支撐力度不夠，缺乏完備的環(huán)境技術支撐體系和管理機制，整體實施效果不佳。應將最佳可行技術BAT嵌入排污許可證，加強最佳可行技術與國家或區(qū)域重金屬污染減排實施方案、環(huán)境影響評價中的工程分析、清潔生產審核中的中高費方案等其他管理制度的聯(lián)動?；谧罴芽尚屑夹g提出不同行業(yè)、不同類型污染物排放標準限值，比較不同生產工藝環(huán)境影響程度，判斷企業(yè)清潔生產水平，并以此作為頒發(fā)企業(yè)排污許可證的依據(jù)，推動企業(yè)積極開展技術升級，從源頭降低污染物產生排放量。

三是建立專業(yè)化的技術文件制定系統(tǒng)，包括機構、人員和標準化評估方法等。

目前我國技術篩選主要依靠專家打分法，難以保證篩選結果的科學性和客觀性，導致篩選確定的最佳可行技術魚目混珠，有些甚至是行業(yè)通用的一般技術。應統(tǒng)一技術指標的獲取方法，提高數(shù)據(jù)的可靠性、可信性和可比性；改變目前以專家評議為主的技術篩選模式，制定科學、有效的技術篩選方法，通過科學的數(shù)據(jù)對比，篩選出最佳可行技術。

四是引導形成環(huán)境技術管理的外部監(jiān)督環(huán)境，強化信息公開和公眾參與。

定期開展最佳可行技術依托工程的跟蹤、監(jiān)督管理、績效考核等工作，有效促進先進技術的不斷示范和成熟技術的不斷推廣，推動環(huán)境技術不斷升級和創(chuàng)新。鼓勵公眾積極參與環(huán)境技術管理，形成決策時應充分考慮公眾參與成果，以便最大限度降低技術政策實施的阻力，提升技術文件的可操作性。