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　　編者按：黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)提出，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。礦業(yè)權(quán)審批是行政審批的一項(xiàng)重要內(nèi)容，合理劃分調(diào)整部省礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，對(duì)推進(jìn)建立中央與地方礦產(chǎn)資源管理合理分工、明確職責(zé)，對(duì)提高資源配置效率、優(yōu)化布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具有重要意義。本文梳理了礦業(yè)權(quán)部省分級(jí)審批制度演變過程、存在問題，提出了相關(guān)建議。
　　歷史演變：建立了分級(jí)審批、授權(quán)審批制度；1998年以來礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大致經(jīng)歷下放、上收和下放等階段
　　新中國(guó)成立后，為盡快恢復(fù)舊礦區(qū)生產(chǎn)和探采新礦區(qū)，1951頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)礦業(yè)暫行條例》，實(shí)行探礦、采礦由中央主管礦業(yè)機(jī)關(guān)一級(jí)審批制度，屬公營(yíng)者，發(fā)給探礦或采礦許可執(zhí)照；屬私營(yíng)者，發(fā)給探礦或采礦租用執(zhí)照。
　　改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，1986年我國(guó)頒布實(shí)施《礦產(chǎn)資源法》，自新中國(guó)成立以來首次在法律中提出探礦權(quán)、采礦權(quán)概念，建立了礦業(yè)權(quán)審批登記制度，確立了采礦權(quán)實(shí)行中央和地方分級(jí)審批制度，按礦山企業(yè)性質(zhì)和批準(zhǔn)開辦機(jī)關(guān)劃分中央和省級(jí)主管部門審批權(quán)限；探礦權(quán)實(shí)行中央一級(jí)審批制度。1987年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，規(guī)定國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可以授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批探礦權(quán)，通過建立授權(quán)審批制度，確立了探礦權(quán)實(shí)行中央與省級(jí)主管部門分級(jí)審批制度，按勘查計(jì)劃項(xiàng)目種類劃分審批權(quán)限。1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，進(jìn)一步完善了采礦權(quán)審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，按礦種、礦區(qū)和礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模劃分中央和省級(jí)主管部門審批權(quán)限；探礦權(quán)仍由中央一級(jí)審批制度。1998年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施3個(gè)配套行政法規(guī)，明確了探礦權(quán)實(shí)行中央與省級(jí)主管部門兩級(jí)審批制度，按礦種、勘查投資主體性質(zhì)、勘查區(qū)域劃分審批權(quán)限；同時(shí)還建立了國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批礦業(yè)權(quán)管理制度。
　　1998年以來礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大體經(jīng)歷了審批權(quán)限下放、上收和下放3個(gè)階段。
　　一是1998年~2004年審批權(quán)限逐步下放。1998年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)文將34個(gè)重要礦產(chǎn)勘查投資小于500萬(wàn)元的探礦權(quán)申請(qǐng)項(xiàng)目，將油頁(yè)巖、地?zé)岬?個(gè)礦產(chǎn)和煤、銅、鋁等25個(gè)礦產(chǎn)礦山建設(shè)規(guī)模為中型及以下的開采項(xiàng)目，授權(quán)省級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批。
　　2001年，國(guó)務(wù)院部署開展礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作，國(guó)土資源部對(duì)采礦權(quán)審批權(quán)限作了進(jìn)一步授權(quán)，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)外，其余礦產(chǎn)開采項(xiàng)目均授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源主管部門審批。期間，為進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)對(duì)外開放，國(guó)土資源部先后將部分外商投資勘查開采項(xiàng)目授權(quán)省級(jí)國(guó)土資源主管部門審批。
　　二是2005年~2008年審批權(quán)限逐步上收。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限過度授權(quán)，一些地區(qū)出現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題。2005年8月國(guó)務(wù)院部署開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范工作，要求對(duì)以往的各種授權(quán)進(jìn)行清理并重新授權(quán)。
　　按照國(guó)務(wù)院部署，2005年國(guó)土資源部發(fā)文對(duì)審批授權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)作了適當(dāng)調(diào)整，探礦權(quán)增加了勘查面積作為劃分權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)，上收了勘查面積大于30平方公里的煤炭勘查項(xiàng)目和勘查面積大于15平方公里的鎢、稀土、錫、銻勘查項(xiàng)目審批權(quán)限；采礦權(quán)按礦床或井田儲(chǔ)量規(guī)模劃分權(quán)限，上收了儲(chǔ)量規(guī)模為大型以上的煤、銅、鋁等開采項(xiàng)目和儲(chǔ)量規(guī)模為中型以上鎢、稀土、錫、銻開采項(xiàng)目審批權(quán)限；對(duì)省級(jí)已發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，延續(xù)、變更時(shí)達(dá)到國(guó)土資源部審批權(quán)限的，上收國(guó)土資源部審批。
　　2007年國(guó)土資源部發(fā)文上收了鎢、稀土新設(shè)和擴(kuò)大勘查開采范圍礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。同時(shí)，按各礦種規(guī)定的審批權(quán)限，下放了部分外商投資、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)內(nèi)勘查開采項(xiàng)目審批權(quán)限；下放了二氧化碳?xì)?、地?zé)岬?個(gè)礦種探礦權(quán)審批權(quán)限。
　　三是2009年至今審批權(quán)限逐步下放。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大幅上收后，國(guó)土資源部審批登記的礦業(yè)權(quán)大幅增加，大量精力花費(fèi)在審批事務(wù)性工作上，頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)投入精力不足，管理政策措施出臺(tái)跟進(jìn)不及時(shí)、地方積極性未得到充分調(diào)動(dòng)等問題隨之出現(xiàn)。
　　為實(shí)現(xiàn)“放得下、管得住”，按照“把權(quán)利和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來”的思路，國(guó)土資源部探索礦業(yè)權(quán)“部控省批”授權(quán)管理方式，在嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、投放計(jì)劃管理的基礎(chǔ)上，2010年在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批改革試點(diǎn)，授權(quán)下放其行政區(qū)內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。2012年授權(quán)下放整裝勘查區(qū)內(nèi)大部分重要礦產(chǎn)探礦權(quán)審批權(quán)限，加快推進(jìn)整裝勘查。2014年授權(quán)下放新疆區(qū)內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，支持新疆跨越式發(fā)展。為加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，支持改革試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展，授權(quán)下放了部分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。
　　存在問題：權(quán)限劃分制度執(zhí)行剛性不足
　　現(xiàn)行部省礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分制度存在問題：第一，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分制度執(zhí)行剛性不足。按勘查投資、面積等標(biāo)準(zhǔn)劃分部、省審批權(quán)限，也存在一些制度漏洞，使政策執(zhí)行效果打了一定折扣。在實(shí)際管理中，一些申請(qǐng)人為規(guī)避地方招拍掛、暫停受理等政策，人為增加勘查投資規(guī)模、面積等，到國(guó)土資源部申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)；一些申請(qǐng)人為規(guī)避到國(guó)土資源部申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)，人為化大為小、化整為零，到省級(jí)國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)。
　　第二，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整的法律適用性認(rèn)識(shí)不一。1998年礦產(chǎn)資源法規(guī)建立了礦業(yè)權(quán)授權(quán)審批管理制度，增加了礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分調(diào)整工作的靈活性，有利于更好地適應(yīng)管理工作形勢(shì)變化。2004年我國(guó)頒布實(shí)施《行政許可法》，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政許可職權(quán)和授權(quán)等內(nèi)容作出相應(yīng)規(guī)定，要求在法律、法規(guī)、規(guī)章框架下進(jìn)行。為此，對(duì)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整法律適用性有不同認(rèn)識(shí)，以規(guī)范性文件授權(quán)礦業(yè)權(quán)審批的通行做法的法律效力受到質(zhì)疑。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限授權(quán)多次調(diào)整變化，增加了中央、地方以及投資者之間博弈機(jī)會(huì)，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足，加大了管理工作難度。
　　第三，國(guó)土資源部承擔(dān)的礦業(yè)權(quán)審批工作任務(wù)較重。探礦權(quán)實(shí)行部、省兩級(jí)審批，采礦權(quán)實(shí)行部、省、市、縣四級(jí)審批，但審批權(quán)限主要集中在部、省兩級(jí)。國(guó)土資源部除對(duì)油氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)實(shí)行一級(jí)審批外，還負(fù)責(zé)煤、鐵、銅、銻等20多種礦產(chǎn)勘查投入大、儲(chǔ)量規(guī)模大中型以上的勘查、開采項(xiàng)目審批，審批工作任務(wù)較重。按照上述權(quán)限規(guī)定，大量省級(jí)國(guó)土資源主管部門發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，在延續(xù)、變更時(shí)轉(zhuǎn)交國(guó)土資源部審批，進(jìn)一步增加了國(guó)土資源部審批工作量；而且部分轉(zhuǎn)交到國(guó)土資源部審批的礦業(yè)權(quán)情況還較復(fù)雜、矛盾較突出，進(jìn)一步加大了管理難度。
　　第四，探礦權(quán)審批權(quán)限劃分的勘查投資標(biāo)準(zhǔn)偏低。1998年對(duì)34個(gè)重要礦種探礦權(quán)審批授權(quán)時(shí)，將勘查投資規(guī)模500萬(wàn)元作為劃分部、省審批權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)；2005年調(diào)整授權(quán)時(shí)仍將勘查投資規(guī)模500萬(wàn)元作為審批權(quán)限劃分主要標(biāo)準(zhǔn)之一。這一標(biāo)準(zhǔn)沿用至今已近20年，目前已明顯偏低。按照這一審批權(quán)限劃分規(guī)定，很多探礦權(quán)申請(qǐng)項(xiàng)目，以及現(xiàn)有部分探礦權(quán)在轉(zhuǎn)入詳查、勘探工作階段后，勘查投資將超過500萬(wàn)元，轉(zhuǎn)由國(guó)土資源部審批，不符合當(dāng)初制度設(shè)計(jì)初衷，也不便于礦業(yè)權(quán)的管理。
　　在法律框架下劃分權(quán)限，增強(qiáng)穩(wěn)定預(yù)期；完善審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，抓“大”放“小”
　　針對(duì)上述問題，建議：一是在法律框架下劃分權(quán)限，增強(qiáng)穩(wěn)定預(yù)期。為推進(jìn)部、省礦業(yè)權(quán)審批劃分調(diào)整規(guī)范化、法律化，建議加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的修改完善，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中有關(guān)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分規(guī)定、經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的，上升到法律法規(guī)層面，提高其法律效力；今后對(duì)審批權(quán)限調(diào)整通過修改法律法規(guī)方式實(shí)現(xiàn)，以法律法規(guī)的權(quán)威性保證礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強(qiáng)制度可預(yù)期性。
　　二是最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，完善審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，抓“大”放“小”。按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)管理，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)，建議對(duì)現(xiàn)行審批權(quán)限授權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，進(jìn)一步加大審批權(quán)限下放力度，同時(shí)礦業(yè)權(quán)在延續(xù)、變更時(shí)，實(shí)行“大”的上收、“小”的下放，既有利于管理機(jī)關(guān)從繁重審批登記事務(wù)性工作中解脫出來，又有利于抓“大”放“小”，加強(qiáng)制度建設(shè)，提升宏觀調(diào)控能力。
　　三是加強(qiáng)配套保障措施建設(shè)，確保“管得好”。按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)改革部署，已取消了整裝勘查實(shí)施方案審批、礦業(yè)權(quán)投放計(jì)劃審批、煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)省煤炭礦業(yè)權(quán)審批項(xiàng)目備案核準(zhǔn)等非行政許可審批事項(xiàng)。為實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)審批放而不亂，需要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，建議在宏觀管理、微觀管理方面設(shè)計(jì)一整套配套措施，既要保持中央宏觀管理政策政令暢通，優(yōu)化布局、有序出讓礦業(yè)權(quán)，也要完善制度，堵塞漏洞，從源頭上防止地方違規(guī)審批、越權(quán)審批行為發(fā)生。
　　四是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)要實(shí)事求是。礦業(yè)權(quán)審批是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性、政策性很強(qiáng)的工作，不僅要嚴(yán)格依法依規(guī)按程序進(jìn)行審批，而且要努力服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。目前，少數(shù)地區(qū)一定程度存在礦政管理力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題，因此，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)過程中要實(shí)事求是，要充分調(diào)研、評(píng)估摸底，考慮各地實(shí)際承接能力，避免出現(xiàn)“放下去、接不住”情況發(fā)生。要加大對(duì)地方管理人員培訓(xùn)力度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升管理人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，對(duì)工作中遇到困難及時(shí)加以指導(dǎo)解決，推動(dòng)提高礦業(yè)權(quán)管理水平。