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　　隨著政府與社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱“PPP”）模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的火熱應(yīng)用，土地財(cái)政逐漸淡出城市建設(shè)者們的視線，而“政府付費(fèi)”則登上了歷史的舞臺(tái)。
　　所謂“政府付費(fèi)”是PPP模式下的一種支付方式，針對(duì)的是缺乏“使用者付費(fèi)”的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，例如河道整治、市政道路、公共綠地、學(xué)校等建設(shè)項(xiàng)目。在財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》以及國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中都有明確提及，政府以購(gòu)買服務(wù)的方式引入社會(huì)資本，完成項(xiàng)目的投資建設(shè)，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)向社會(huì)資本支付費(fèi)用。
　　土地財(cái)政的淡出和“政府付費(fèi)”的大量采用形成了一個(gè)對(duì)比，就是財(cái)政支付途徑和能力的變化。近幾年，受制于土地財(cái)政的一系列弊病，地方政府逐漸降低了土地的開(kāi)發(fā)和出讓量，導(dǎo)致財(cái)政收入明顯降低。而另一方面，PPP項(xiàng)目的持續(xù)增多，大量的“政府付費(fèi)”項(xiàng)目完成招商，未來(lái)政府的長(zhǎng)期財(cái)政支付壓力將會(huì)越來(lái)越大。
　　以河道防洪治理類項(xiàng)目為例，此類項(xiàng)目屬于純公益性，缺乏使用者付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目自身不能產(chǎn)生現(xiàn)金收益。在PPP模式盛行之前，這類項(xiàng)目基本屬于政府純投資建設(shè)類，各地基本都是財(cái)政資金投資。按照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》的規(guī)定，此類項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目投資可以從土地出讓收入中列支。近兩年，PPP模式當(dāng)行，各地紛紛采用政府購(gòu)買服務(wù)的模式來(lái)運(yùn)作河道防洪治理項(xiàng)目，政府通過(guò)在10年到20年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)購(gòu)買服務(wù)的方式，向社會(huì)資本支付投資成本和合理收益，從而將當(dāng)期的一次性支出延長(zhǎng)為多年的財(cái)政穩(wěn)定性支出。
　　土地收入的減少，降低了政府的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)能力，PPP模式雖然在一定程度上緩解了當(dāng)期的財(cái)政支出壓力，但長(zhǎng)期來(lái)看，在無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的情況下，城市建設(shè)的可持續(xù)性將受到影響。
　　PPP模式帶來(lái)的財(cái)政支付途徑的變化，已然引起了部分地方政府的關(guān)注，并著手對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)采取針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。
　　2015年12月，北京市財(cái)政局發(fā)布《關(guān)于化解政府存量債務(wù)推進(jìn)我市水務(wù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的請(qǐng)示》，圍繞北京市水務(wù)領(lǐng)域存量項(xiàng)目政府性債務(wù)化解問(wèn)題進(jìn)行專題研究，提出將政府存量債務(wù)轉(zhuǎn)換為企業(yè)債務(wù)，減輕財(cái)政當(dāng)期支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方案。根據(jù)文件精神，北京市中小河道防洪工程形成的存量債務(wù)采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式解決，而新增項(xiàng)目則由市發(fā)改委通過(guò)固定資產(chǎn)投資或發(fā)行地方政府債券予以解決。
　　從北京市的最新文件中可以看出，北京市政府將中小河道防洪工程分為存量和增量?jī)煞N情況提出了相應(yīng)的解決方案，既解決了地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，明確了政企關(guān)系，又避免了一哄而上，探索其他的融資方式解決增量，不給財(cái)政帶來(lái)長(zhǎng)期支付壓力。可見(jiàn)，PPP模式不單單是城市建設(shè)領(lǐng)域的投融資模式創(chuàng)新，還必須與財(cái)政的收支科目以及總量進(jìn)行擬合，而這種擬合勢(shì)必促進(jìn)財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。
　　針對(duì)“政府付費(fèi)”這種支付方式，為更好地完成新一輪的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)，財(cái)政體制的完善應(yīng)關(guān)注以下兩點(diǎn)。
　　首先，增加土地出讓收入可用于基建的支出比例，支持“政府付費(fèi)”類PPP項(xiàng)目?！秶?guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》明確了土地出讓收入的使用范圍，從實(shí)際情況來(lái)看，大部分用于新一輪的土地儲(chǔ)備，其他3項(xiàng)——支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出占比很小，細(xì)分到基建支出的占比就更少了。但從土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上來(lái)看，所謂熟地供應(yīng)戰(zhàn)略是通過(guò)完善的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，基建資金投入對(duì)土地價(jià)值的影響非常大。因此，建議提高土地出讓收入中基礎(chǔ)設(shè)施的支出比例，以支持基建項(xiàng)目PPP模式的開(kāi)展。
　　其次，建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊土地開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是環(huán)境類項(xiàng)目，如河道整治、公園綠地等，對(duì)周邊土地價(jià)值的提升作用非常明顯，但土地開(kāi)發(fā)的周期一般為2~3年，遠(yuǎn)比采用政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式的“政府付費(fèi)”周期短很多。因此，地方政府在開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)和PPP項(xiàng)目運(yùn)作前，應(yīng)做好統(tǒng)籌安排，將政府的付費(fèi)周期、金額和調(diào)整機(jī)制與周邊土地開(kāi)發(fā)所能夠?qū)崿F(xiàn)的土地出讓收入進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，降低長(zhǎng)期性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　采用政府購(gòu)買服務(wù)方式的PPP項(xiàng)目從一定程度上提高了公共服務(wù)水平，也降低了短期內(nèi)的政府投資壓力，達(dá)到了預(yù)期的效果，但“政府付費(fèi)”的長(zhǎng)期財(cái)政支付壓力以及與其相對(duì)應(yīng)的收入和支付方式的調(diào)整也亟須解決，隨著大量PPP項(xiàng)目的落地，這應(yīng)得到地方政府的重視。