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隨著國家有關(guān)PPP的政策連續(xù)密集出臺，PPP模式持續(xù)獲得市場的廣泛關(guān)注，未來國內(nèi)的PPP項目總量或超萬億元級別。當(dāng)前，各地PPP項目不斷推出和落地，如何解決政府部門對PPP項目的監(jiān)管問題顯得愈發(fā)刻不容緩。

PPP模式的推出可加快轉(zhuǎn)變政府職能，政府作為監(jiān)督者，需減少對微觀事務(wù)的直接參與，加強市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)。因此，在PPP模式的推廣過程中，政府應(yīng)逐步建立起對PPP項目的監(jiān)督機制，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，優(yōu)先保障公共安全和公共利益。

簡單來看，PPP項目全周期監(jiān)管主要包括如下內(nèi)容。

項目公司設(shè)立。在PPP項目中通常要求中選的社會資本為PPP項目設(shè)立專門的項目公司，項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督中選的社會資本在《PPP項目合同》約定的期限內(nèi)在項目所在地注冊成立項目公司，同時還應(yīng)確保項目公司的組織形式、股東出資比例、經(jīng)營范圍和期限等均符合《PPP項目合同》約定。

此外，項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督項目公司各股東按照約定的進度要求足額完成對項目公司的出資，并有權(quán)要求項目公司提交證明出資已完成的相關(guān)文件。

項目融資。項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督項目公司按照《PPP項目合同》約定的進度簽署融資合同，并完成融資交割，有權(quán)要求項目公司提交其與金融機構(gòu)簽署的所有融資文件和放款憑證，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

保函。項目實施機構(gòu)應(yīng)在《PPP項目合同》中明確提出對社會資本履約保證的強制擔(dān)保要求，建立建設(shè)履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的全周期履約保函體系，并監(jiān)督項目公司按照《PPP項目合同》的約定提交各項保函，有權(quán)按照《PPP項目合同》的約定針對項目公司的違約行為兌取有關(guān)保函的相應(yīng)金額。

工程建設(shè)。工程建設(shè)過程中，項目實施機構(gòu)應(yīng)加強工程進度和質(zhì)量的全程監(jiān)督，根據(jù)適用法律對項目公司選擇勘察機構(gòu)、設(shè)計單位、施工總承包商、分包商、設(shè)備供應(yīng)商和監(jiān)理公司等單位的合法性、合規(guī)性和履行《PPP項目合同》相關(guān)約定的情況進行審查，并要求項目公司將選擇上述相關(guān)單位的招標文件、最終選定單位的基本情況、相關(guān)資質(zhì)和與其簽署的相關(guān)合同等復(fù)印件提交備案。

項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目公司完成勘察、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計過程中加強雙方的溝通，并應(yīng)要求項目公司將通過相關(guān)職能部門批復(fù)的最終成果文件和相關(guān)批復(fù)等提交備案，在工程建設(shè)過程中要求項目公司定期提交工程進度報告和監(jiān)理報告，確保工程進度要求滿足《PPP項目合同》中的相關(guān)約定，同時確保施工和設(shè)備采購的標準不低于《PPP項目合同》中的相關(guān)約定。

項目實施機構(gòu)（或委派專業(yè)機構(gòu)）應(yīng)定期或非定期地在不影響建設(shè)進度的情況下對項目工程的施工現(xiàn)場進行檢查，強化質(zhì)量、安全監(jiān)督。

項目實施機構(gòu)（或委派專業(yè)機構(gòu)）應(yīng)派代表參加項目工程的相關(guān)驗收工作，審核驗收記錄（報告）、竣工驗收文件和竣工圖紙等文件。

項目運營情況。項目投入運營后，項目實施機構(gòu)應(yīng)對項目公司的運營進行全程監(jiān)督，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，根據(jù)《PPP項目合同》約定，監(jiān)督項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，并要求項目公司披露項目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、項目經(jīng)營狀況等信息，確保項目產(chǎn)出符合行業(yè)技術(shù)標準或服務(wù)技術(shù)規(guī)范和《PPP項目合同》的約定標準。

項目實施機構(gòu)應(yīng)建立對項目公司運營成本的定期審查制度，加強成本監(jiān)審，并應(yīng)要求項目公司按期提交按適用法律和普遍認可的中國會計準則、制度和慣例編制的經(jīng)審計的年度財務(wù)報表。

在運營過程中，項目實施機構(gòu)還可以積極推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，并將評價結(jié)果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。

在項目公司根據(jù)《PPP項目合同》的約定提出價格調(diào)整申請后，項目實施機構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)部門或委托第三方機構(gòu)將績效評價結(jié)果作為重要依據(jù)對項目公司的申請進行核定和報批。

項目實施機構(gòu)還應(yīng)監(jiān)督項目公司完善和落實各類應(yīng)急預(yù)案，在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可采取應(yīng)急管制措施。

項目公司的行為監(jiān)管?！禤PP項目合同》中除應(yīng)規(guī)定項目公司的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對項目公司的行為管理。

項目實施機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督項目公司在履行《PPP項目合同》期限內(nèi)的重要行為，要求項目公司在計劃開展股權(quán)變更、抵押或質(zhì)押等行為前向其提交報告，待項目實施機構(gòu)作出明確回復(fù)后方可展開相關(guān)行為。

若項目公司擅自做出法律、法規(guī)禁止的行為或違反《PPP項目合同》約定的有關(guān)行為，比如擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)和擅自停業(yè)、歇業(yè)，有嚴重影響到社會公共利益和安全等行為，項目實施機構(gòu)應(yīng)對其實施臨時接管，同時確保臨時接管期間項目的正常運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的正常提供。

中期評估。項目實施機構(gòu)（可委托第三方專業(yè)機構(gòu)和專家）應(yīng)每3~5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施。

移交后的績效評價。項目移交完成后，項目實施機構(gòu)（可聘請第三方專業(yè)機構(gòu)）應(yīng)牽頭并組織其他相關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、公眾滿意度、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。