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　9月13日，被稱(chēng)為“國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)”的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式對(duì)外公布。能源行業(yè)國(guó)企比例非常大，在現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)中，能源國(guó)企也占非常大的比重，因此能源國(guó)企是國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，在混合所有制改革中推動(dòng)雙向參股，有利于增加能源行業(yè)的資金來(lái)源和提高管理效率，對(duì)于能源行業(yè)無(wú)疑是長(zhǎng)期利好。但這里存在兩個(gè)問(wèn)題需要解決。首先，如何在能源行業(yè)中引入非國(guó)有資本參與國(guó)企改革？在漸進(jìn)式改革歷程中，相對(duì)于產(chǎn)品市場(chǎng)，要素市場(chǎng)化改革一直相對(duì)滯后。對(duì)于能源行業(yè)而言，目前國(guó)企一家獨(dú)大和政府干預(yù)能源價(jià)格甚至直接定價(jià)的問(wèn)題，依然是制約非國(guó)有企業(yè)參與能源行業(yè)國(guó)企改革的主要障礙。非國(guó)有投資者作為純粹的經(jīng)濟(jì)人，其行為準(zhǔn)則是利潤(rùn)最大化，對(duì)價(jià)格的行政干預(yù)使得投資盈利面臨很大的不確定性，阻礙了非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入的積極性。以電力行業(yè)為例，發(fā)電領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)外資和民營(yíng)開(kāi)放了20多年，而且政府讓非公有資本參與的意愿很大，但現(xiàn)實(shí)是外資和民資不僅沒(méi)有大量進(jìn)入，反而變現(xiàn)退出，使得電力行業(yè)國(guó)企一家獨(dú)大，而且越做越大。因此，作為國(guó)企改革的配套措施，破除能源價(jià)格行政性壟斷，以減少投資不確定性和回應(yīng)非公資本利益訴求，需要與混合所有制改革齊頭并進(jìn)。

　　雙向參股的另一個(gè)方面是國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)，涉及國(guó)資委的角色和定位問(wèn)題。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的一大亮點(diǎn)是規(guī)定了國(guó)資委從“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。2003年國(guó)資委成立以來(lái)，一直扮演著雙重角色：一方面是國(guó)有資產(chǎn)的出資人，代表國(guó)有股東；另一方面則是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的具體監(jiān)管者。由于國(guó)資委的雙重身份，可能導(dǎo)致國(guó)有股東利用其自身作為政府管理部門(mén)的行政權(quán)力，限制一些本應(yīng)完全開(kāi)放、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)產(chǎn)業(yè)，從而形成和強(qiáng)化行政性壟斷，由此來(lái)謀求其作為出資人的市場(chǎng)收益，以實(shí)現(xiàn)國(guó)資保值增值目的。《指導(dǎo)意見(jiàn)》通過(guò)開(kāi)展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資，運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)，至少在一定程度上分離了出資人職能和國(guó)資監(jiān)管職能。國(guó)資委職能改革的目標(biāo)應(yīng)該是國(guó)資委管理作為國(guó)有企業(yè)出資方的國(guó)有資本投資公司，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬?lài)?guó)有企業(yè)，國(guó)資委減少對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的干涉，既可以激活國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率，又可以創(chuàng)造一個(gè)國(guó)企和民企公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

　　另一個(gè)重大轉(zhuǎn)變?cè)谟诠俜绞状握矫鞔_將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)、商業(yè)類(lèi)進(jìn)行改革，筆者認(rèn)為這是國(guó)企改革中比較復(fù)雜，但又是重要的一環(huán)。國(guó)有能源企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中不僅要實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時(shí)由于與政府的隸屬關(guān)系，還需完成“社會(huì)責(zé)任”（公益），利潤(rùn)率難以成為國(guó)家考核和監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的指標(biāo)。因此，經(jīng)營(yíng)者可能將自身經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的虧損歸咎于社會(huì)包袱，而且正由于這一點(diǎn)，往往使得能源定價(jià)和補(bǔ)貼的過(guò)程存在不透明，導(dǎo)致非公有資本對(duì)國(guó)有能源企業(yè)的不信任，危害了公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。將國(guó)有企業(yè)按照功能定位進(jìn)行劃分，區(qū)別對(duì)待，分類(lèi)考核，讓商業(yè)類(lèi)進(jìn)入市場(chǎng)參與直接競(jìng)爭(zhēng)，依據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行考核，有利于創(chuàng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，而公平競(jìng)爭(zhēng)才能真正激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力。

　　在此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，國(guó)企集團(tuán)公司整體上市也是首次以文件形式提出。整體上市有利于解決部分國(guó)企負(fù)債率過(guò)高以及尾大不掉的關(guān)聯(lián)交易問(wèn)題。

　　但是，實(shí)現(xiàn)整體上市還需要解決許多其他相關(guān)的且比較重要的問(wèn)題。首先，整體上市可能降低上市資產(chǎn)質(zhì)量。過(guò)去在公司上市時(shí)，為了滿足股票發(fā)行相關(guān)約束，相當(dāng)部分的國(guó)有能源企業(yè)通過(guò)剝離出企業(yè)內(nèi)部最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)實(shí)行分拆上市。一般而言，剩余的資產(chǎn)相對(duì)于上市資產(chǎn)的盈利能力較弱，或者并非主營(yíng)業(yè)務(wù)。以中國(guó)最大的國(guó)有發(fā)電企業(yè)華能集團(tuán)為例，2014年華能系上市公司控股發(fā)電裝機(jī)容量占集團(tuán)比重為53%，而上市公司營(yíng)業(yè)收入占集團(tuán)售電業(yè)務(wù)收入73%左右。國(guó)企整體上市后，如果注入的資產(chǎn)不如原有資產(chǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致整體上市后業(yè)績(jī)明顯下滑，損害原有股東利益。在整體上市之前，集團(tuán)可能先行改革，著力改善自身資產(chǎn)質(zhì)量，優(yōu)化存量資產(chǎn)，改善整體盈利能力。其次，整體上市不應(yīng)成為商業(yè)類(lèi)國(guó)企改革“一刀切”的目標(biāo)，更應(yīng)該因地制宜。事實(shí)上，整體上市適合于業(yè)務(wù)比較集中且單一的企業(yè)，如中石油、中石化和一些電力施工企業(yè)等；但如果集團(tuán)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)較廣，涉足領(lǐng)域較多，整體上市不一定是好選擇，按業(yè)務(wù)板塊劃分后獨(dú)立上市可能更吸引人。還要提到的一點(diǎn)是資產(chǎn)對(duì)價(jià)，如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和合理對(duì)價(jià)，是國(guó)企改革過(guò)程中防止國(guó)有資產(chǎn)流失必須解決的難題之一。

　　最后，網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)一直是能源領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》為電力行業(yè)和油氣行業(yè)的網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)進(jìn)行摸索提供了新的注腳和改革方向。能源行業(yè)上游生產(chǎn)和下游銷(xiāo)售屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，而中間的電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)則屬于自然壟斷。對(duì)自然壟斷行業(yè)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)（比如電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)）與網(wǎng)上的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)（比如輸電和輸氣）之間，存在著接口在何處和如何連接的選擇，這在很多發(fā)達(dá)國(guó)家已有很好的經(jīng)驗(yàn)。在接口兩端業(yè)務(wù)分離后，根據(jù)不同的業(yè)務(wù)特征可以采用不同的企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)非自然壟斷的生產(chǎn)和配售領(lǐng)域，則逐步放松管制，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)鏈上競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的有效競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。